[ 周倍良 ]——(2005-5-28) / 已閱18011次
農村稅費改革與稅制現代化
（周倍良，清華大學法學院）
自從有了國家，便有稅與費。我國古代社會以農立國，稅（費）也就成了封建王朝的主要財政來源。“皇糧國稅、天經地義”便成了中國千千萬萬農民身上的一道沉重枷鎖。“苛捐雜費猛于虎”、農民不堪重負、身受其害。進入現代，由于歷史條件和經濟水平的限制，農業稅曾一度是我國各級財政收入的主要來源。時至今日，我國仍為世界范圍內為數不多的幾個對農業征收稅費的國家。2005年，伴隨著全面取消農業稅的浪潮的興起，這個問題似乎走到了終點，但問題是否就這樣簡單呢？全面取消農業稅是否就“一勞永逸”了呢？農民還要不要征稅？怎樣征？農村稅費改革怎樣與稅制現代化相結合？這些都是我們需要重新思考的問題。本文試圖從稅制改革過程中農村存在的問題以及解決途徑的角度，來揭示農村稅收改革與現代稅制的互動關系。
關鍵詞：城鄉二元化的稅制格局 城鄉統一稅制 現代稅收制度
農業稅是我國最古老的稅種，它隨著歷史的發展而不斷變化的，如秦漢時期稱為“田租、口賦”；唐朝稱為“租、庸、調”；后改為“戶稅”和“地稅”；清朝叫做“丁漕”；民國時期稱為“田賦”。新中國成立后，按照“發展經濟，保障供給”的方針和兼顧國家、集體、個人三者利益的原則，農業稅演變成對從事農林牧漁生產、取得收入的單位和個人征收的一種實物稅。建國初期曾一度是我國各級財政收入的主要來源，為積累原始資本、建立新中國工業體系發揮了積極作用。然而隨著我國經濟的不斷發展，農業稅占整個國家財政收入的比重逐年下降，而這種城鄉二元化的稅制格局，也嚴重阻礙了現代農業的發展，導致“三農”問題成為世人矚目的焦點。90年代伴隨著我國市場經濟的建立，農業稅也吸引了更多關注的目光。黨的十六屆三中全會明確提出了“創造條件，逐步統一城鄉稅制”的新思路，要求進一步“完善農村稅費改革試點的各項政策，取消農業特產稅，逐步降低農業稅稅率，切實減輕農民負擔”。時隔不久，2004年中央“一號文件”又進一步提出“有條件的地方，可以進一步降低農業稅稅率或免征農業稅”，引發世人對農業稅的關注。２００５年新春伊始，在一些發達省份的帶動下，一場全面取消農業稅的革命拉開。到目前為止，全國已有２５個省、自治區、直轄市宣布取消農業稅。其他省也將采取相應的措施。
隨著我國國民經濟持續快速增長，中央和地方財力顯著增強，地方已經有能力給農民更多實惠，因此此次全面取消農業稅實乃水到渠成之舉。取消農業稅，對農民權益的保護意義重大。我國改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。但隨著改革的進程，“三農”問題卻越來越突出。“三農”問題是在轉軌時期，舊體制保留有余而新體制跟進不足所造成的，“三農”問題的核心是農民權益的保護問題。過去計劃經濟對農村產生的是到村到組、到邊到角的影響，計劃經濟的管理方式延伸到農村社會的各個角落，如果根除計劃經濟的思維方式和管理方式，農村中存在的問題幾乎都可以迎刃而解；農產品購銷政策的改革、戶籍改革和三提五統的取消等充分證明了這一點。農村改革最根本的是要給予農民完整的權益保障。現實階段，取消農業稅是從大局觀的高度和政策選擇的角度考慮和解決農民權益的保護問題，對農民權益全面長期的保護（尤其是相關的土地權益）和農村市場化的進程將會產生深遠的影響。取消農業稅，對基層政府職能轉換意義重大。由于農業稅的特定征收對象和現行農村的治理特點，只要農業稅存在下去，基層政府與農業稅的征收行為始終會難解難分地糾結在一起。而且某些基層政府把農業稅的征收演化成了竭澤而漁式的惡性“收、養”機制，這不利于基層政府職能的轉換。農業稅的取消無形地剝離了基層政府不規范權力的又一依仗，基層政府的行政行為將會逐步得到規范，有利于改善干群關系。同時，取消農業稅，對解決農民負擔和農民增收意義也很重大。
需要正視的問題
一舉取消延續幾千年的“交皇糧”政策，農民可謂歡欣鼓舞，對于推進農村現代化建設和完善我國稅收制度都有著深遠的意義。但問題是否就這么簡單，取消農業稅，是否就真的等同于農民負擔完全減輕？取消農業稅是否就像有的人所稱的那樣“農民從此不用再繳稅了”嗎？在全面取消農業稅的大躍進中，我們的中央財政和地方財政做好準備了嗎？筆者認為需要全面而長遠地看待這個問題。既要看到我國農村的現狀，又要將其放到現代市場經濟的大背景下來考量。
農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，加重了鄉村兩級債務和財力缺口，使鄉村組織運轉困難增大，農村公益事業發展受到影響。資料顯示1997年全國村級負債（不包括企業）1978億元，村均27萬元，扣除債權，凈負債1035億元，村均凈負債14萬元；鄉級政府平均負債365萬元，凈負債182萬元。農村稅費改革減少了鄉村財源，多數鄉村收入銳減，基層工作難以順利開展，農村義務教育、鄉村道路建設、農田水利建設等一系列涉及農業生產、社會發展的大額投入項目，在國家還沒有新的固定投資渠道之前，都沒有保證。農村一些基礎設施建設出現停滯或因缺乏資金而得不到維護的狀況。缺口資金在依靠上級財政轉移支付不現實的情況下，基層政府為正常運轉，很有可能將現在的財政收支困難問題及歷史債務包袱轉移給種田農民，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現減負反彈現象，因而最終無法完成稅費改革的初始目標。
解決辦法
進一步深化農村稅費改革、建立現代型的稅收制度
取消農業稅，只是減輕農民負擔的治標之策。要從根本上提高我國農村發展水平，必須進一步深化農村稅費改革，從而總體上完善我國稅收制度，建立起符合市場經濟和現代稅制要求的新型農村稅收制度。而農村稅費改革是一項綜合性改革，其完成需要從以下幾方面著手。
1、建立現代稅收制度
現代市場經濟條件下，嚴格來說任何經營者都需要納稅。納稅成為每個公民的義務。我國目前全面取消農業稅只是取消了農民關于農業生產的稅收，但不等于取消對農民的征稅。這是需要在觀念上轉變的。目前，我國正面臨著建立現代稅收制度的大趨勢。因此，農村稅費改革也應納入到這個大系統中來。參照現代市場經濟國家范例，當前的主要任務便是積極推進城鄉統一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等法則。從均衡城鄉負擔、國民平等納稅角度出發，積極推行城鄉統一稅制改革，使城鄉居民的稅收權利與義務平等，消除不應由農民承擔的稅費份額，讓農民享受到應該享有的平等的國民待遇，使城鄉居民得到大體平等的公共服務，從而最大限度地提高稅費制度改革設計的社會使用效率和制度收益。按照這一目標，應當在農村全面取消各種農業稅，而代之以征收各種現代型稅收。具體措施如：
（1）加快全面取消各種農業稅的步伐，爭取盡快在全國范圍取消農業稅；
（2）征收財產稅或資源稅。自己的財產和使用國家資源都應該向國家納稅。如按土地使用面積、等級和用途類型在農村開征土地使用稅；
（3）征收營業稅。這主要是針對農民的經營性活動；
（4）征收增值稅。嚴格來講，農業生產是有增值部分的。按照增值稅的內涵，只要有增值，有購進生產資料和原料，就應當交納增值稅；
（5）征收所得稅。全世界范圍內，經營者只要有營利，就得交納所得稅。我國農民以前沒有。隨著建立現代稅制的要求，也應對農民征收其收入的個人所得稅。
2、建立規范的公共財政系統。
按照公共財政規范的要求，改革支出管理體制，徹底改變重城市輕農村的支出政策，切實發揮政府財政的社會再分配功能作用，向城鄉提供相對均等化的公共服務。需要：
（1）重新界定財政支出范圍和財政預算安排順序，保證鄉鎮政府實現其只能和農村公共事業的資金來源；
（2）改革財政支出方式，完善財政預算支出管理制度，加強財政監督管理，增加對農業投入，從而從根本上解決鄉鎮的財力缺口，提高農業生產力，增加農民收入。
3、建立適應現代化需要的農村基層治理結構
積極推行鄉村行政事業機構改革，改革和精簡鄉村機構、壓縮人員、節約開支。按照社會主義市場經濟發展的要求，科學界定鄉鎮政府職能范圍，合理設置機構，切實減少政府工作人員；充分發揮村民自治組織作用，減少政府對基層的經濟社會事務的直接干預；精簡機構，壓縮鄉村干部人數。通過這一系列改革，精簡機構和人員，提高政府辦事效率，從而減少財政開支，也減輕農民負擔。
總之，要大膽探索與國際化和市場化相適應的農業稅制體系。由于我國農業專業化、商品化和現代化程度非常低，短期內還不能像其他市場經濟國家那樣，對農業實行與其他納稅對象同樣的稅制。但基于我國經濟體制市場化改革的方向，農業稅制也有一個與國際接軌的問題。因此，我們要大膽探索農業稅制改革方向，如以上提到的將農業稅改為土地使用稅和產品稅，建立以農戶收入所得稅為主體的稅制體系。當然為了防止在這個過程中地方政府巧借名目亂收費等不良現象的出現，所以應盡快加強此方面的立法活動。
針對目前地方財政所出現地困難局面，各級地方政府應積極改變過去過分依賴農業稅這種不合理的稅收制度的弊病，充分發揮其他稅收的作用和政府間轉移支付的作用。在這個過程中，如何增加轉移支付的力度，調整中央與地方財政分配關系將成為關鍵。
