[ 呂振軍 ]——(2005-5-31) / 已閱19722次
行政執法效能評議指標體系與方法研究
呂振軍
內容摘要：
行政執法是實現政府職能的基本手段之一，行政執法效果關乎建設法治政府的成敗。明確行政執法效果評議的主要內容，建立科學的評議指標，總結并改進評議方法，對于行政機關客觀評價其行政執法行為的社會效果，推進政府法治建設的有序進行具有非常重要的意義。
關鍵詞：行政執法 效果評議 指標 方法
中國加入WTO和社會主義市場經濟的發展必然對政府行政執法水平提出更高的要求。行政執法效果評議就是依據一定的指標、標準、程序和方法，對行政執法的社會效果進行實事求是、客觀公正的評議。評議結果一方面作為行政主體矯正和改進行政執法行為的依據，另一方面可以作為評價對象績效的主要內容并對評價對象產生有效的激勵和約束。然而，到目前為止，鮮見相關方面的系統研究。
一、行政執法效果的內涵和操作定義
任何一個概念要想具有學術使用價值，一個重要的前提是有其相對明確的內涵和外延。在社會科學中，一個概念的提出和運用，首要的任務是給出其概念定義（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產生的影響或結果。行政執法效果是指行政主體的行政執法行為對行政相對人產生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執法效果是表征行政執法機關和行政相對人之間行政法律關系的綜合考評。一般來講，行政執法效果好說明兩者之間的關系比較協調，國家能夠低成本地實現管理職能；反之，則說明兩者的關系相對緊張，國家管理成本較高。行政執法的效果應該是雙向的，即行政執法行為所產生的效果既會對行政執法機關產生影響，亦會對行政相對人產生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對人作為參照系來探討行政執法效果評價指標體系構建。因此，行政執法效果可以認為是行政相對人對行政執法行為在心理上的反應，是反映行政相對人對行政執法認知狀況的綜合考評。所以，從心理學角度來看，行政執法效果包括行政相對人對行政執法知識的了解程度，行政相對人對行政執法的認可程度以及行政相對人對行政執法行為的滿意程度三個維度。
所謂一個概念的操作定義，就是設計一組指標來度量或測量這一概念。行政執法效果是一個抽象的概念，要真正測量它，必須把它具體化為一系列指標（indicators）。操作定義就是這一具體化過程。操作定義以概念定義為基礎。概念定義對概念的基本特性（essential qualities）即所包含的維度作出規定。操作定義在概念定義的框架下，對概念每一維度的含義進行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測量的效度(validity)和信度（reliability），對維度的測量都采用多題項量表（multiple-item scales）。為了對此進行說明，本文在開篇就將研究成果展示如下表。
序號 一級指標 二級指標 三級指標 量化分
1 了解度 對行政執法依據的了解度 對執法依據名稱的了解度 2
2 對執法依據的形式淵源的了解度 1
3 對行政執法主體的了解度 1
4 對行政執法程序的了解度 對行政執法各種期限的了解度 2
5 對行政執法過程中程序性權利的了解度 2
6 對行政執法實體內容的了解度 1
7 認可度 對行政執法主體是否適格的認可度 行政執法主體是否適格 1
8 行政執法人員是否持證上崗 1
9 對行政執法適用依據是否恰當的認可度 1
10 對行政執法的事實依據是否清楚的認可度 事實是否清楚 1
11 證據是否確鑿 1
12 對行政執法是否依程序作出的認可度 違反法定程序 3
13 濫用行政執法權力 3
14 滿意度 對執法人員語言及態度的滿意度 語言是否規范、文明 1
15 態度是否端正 1
16 對執法人員自由裁量的滿意度 行政執法的自由裁量是否合理 3
17 行政執法人員執法過程中是否采納了
當事人合法、合理的意見 1
18 對執法公平性的滿意度 同樣情形下執法人員是否采用了同樣的執法尺度 2
19 對執法效率的滿意度 行政執法是否及時 1
20 對執法依據更新及時與否的滿意度 執法依據更新的及時性 3
21 執法依據公開方式渠道的多樣化 1
22 信訪、復議提起率 2
23 行政訴訟敗訴率 3
二、行政執法效果評議的主要內容
在進行行政執法效果評議前首先應當明確以下問題：
一是評議主體。評議主體是對行政執法行為進行評議的個人、企事業單位、社會團體和某些政府部門。傳統的評議主要上級對下級的單向評議，其評議結果免不了帶有上級行政機關的主觀臆斷和“父子情節”，缺乏對實際工作的指導意義。行政執法是行政主體作出的影響行政相對人權利義務的具體行政行為，其是否有效果顯然應當主要由行政相對人來評議。另外，某些行政機關如監察部門也可以參加對行政執法行為效果的評議。
二是評議對象。評議對象都是行政主體，即能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并承擔法律責任的國家行政機關和社會組織。行政執法效果評議主要是對具有行政執法權的政府及其部門進行的，而不是針對具體人員的評議。當然，具體人員由于代表政府和部門行使國家行政管理職權，個人的行為給評議者造成的不良印象有可能強化、抵消、掩蓋、扭曲對該級政府及其部門的整體評價，造成評議誤差。因此，評議主體必須達到一定的數量和代表性，并盡可能消除偶然的評議誤差。
三是評議標準。對于行政執法效果的評議標準主要是規范行政主體行政執法行為的法規與政策。
四是評議重點。評議重點應當是行政執法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對于行政執法效果的評議不僅僅是對行政執法行為的合法性與合規性的評議，還包括行政執法合理性的評議，沒有對行政執法合理性的評議就不會有行政執法行為的改進。顯然，這里的評議已經超出了對行政執法行為本身的評議。
五是評議指標。評議指標是人為設定的一種量化行政行為效果的標準。與評議指標不同，評議標準主要是指行政執法行為所依據的法律、法規、政策等形式淵源。評議指標的科學與否將直接決定評議本身的效果，是評議當中最難把握的內容。
三、行政執法效果的評價指標體系的構成
評議指標體系是指由若干個相互聯系的評議指標組成的有機整體。它可以全面、系統、科學和準確地反映一定時期內行政執法效果的變化特征和發展規律。評議指標體系作為一個系統，其結構和組成要素的科學組合會直接影響系統功能的發揮。
評議指標體系作為一個系統，根據其組成要素的性質、功能等可能有不同的分類，每一個分類都可以組成一個結構不同的評價指標體系。
行政執法行為效果評議的內容確定之后，關鍵就是評價指標體系的構建。指標是測評的工具，是反映測評對象屬性的指示標志。指標體系，則是根據測評目標和測評內容的要求，構建的一組相關指標，據以搜集測評對象的有關信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本面貌、素質和水平。
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