[ 卞軍民 ]——(2005-6-9) / 已閱16197次
杭州市水上交通綜合行政執法體制改革實踐綜述
東南形勝，三吳都會，錢塘自古繁華……追溯杭州水上交通，可謂歷史悠遠，“以船為車，以楫為馬，往若飄風，去則難從”、“商販千艘”，“富舟楫之利”之說，表明了杭州水上運輸自古以來十分繁忙。從唐朝開始，杭州水運突破區域性限制而納入全國水運網絡，成為中國東南沿海地區的航運中心。五代及兩宋時，杭州設有船舶機構，海外運輸很盛，與50多個國家和地區有貿易往來。其間杭州客旅往來頻繁，交通以水路為主……即使在現今公路、鐵路、航空迅猛發展，運輸格局和重心發生嬗變的當代，水運這一富有傳統色彩的運輸方式仍然在我市的經濟社會發展和人民生活中發揮著舉足輕重、無法替代的作用，并蘊涵巨大的潛能。目前，我市境內擁有各等級航道總通航里程2200公里、碼頭220座，注冊船舶6000多艘。2000年、2001年、2002年、2003年、2004年港口完成貨物吞吐量分別為2147萬噸（比上年增長17.9%）、2187萬噸、2337萬噸、4594萬噸、6780萬噸，為我市的社會經濟繁榮抹上了一筆屬于自己的亮色。
眾所周知，1996年之前我市水上交通管理體制和行政執法體制與全國其他地區基本相同，主要模式是地區分割、部門分管、多頭執法，即市下轄5個縣（市）和蕭山、余杭兩個區均設有歸屬地政府管轄的港務和航運管理部門，每個區、縣（市）水上交通工作的五大職能分別建立了五支行政執法隊伍，分別承擔著海事、船檢、港政、運政、航政的行政執法任務。在具體的行政執法實踐中，一艘船在我市境內航道里航行經常遭遇不同區、縣（市）或者不同部門的行政執法檢查和重復處罰。這樣的體制運作，造成了多頭執法和執法擾民，廣大船民反響很大，行政效率極其低下，行政執法機關形象有時也受到了一定程度的損害。同時，由于每一支執法隊伍因編制的限制，執法力量單薄，行政管理不到位、行政執法力度不強的問題嚴重影響了質量和效率的提高。隨著我市市場經濟的迅速發展，水上交通運輸需求與原有的行政管理和行政執法體制越來越不“匹配”，與嚴格依法行政的要求也越來越不相適應。如何解決這一問題，市政府以及市港航管理局近些年來以提高行政效率、降低行政成本為目標，對水上交通管理體制上進行了一系列的重大改革，在開展水上交通綜合執法進行了有益的嘗試和探索，收到了顯著的成效。
關鍵詞之一：改革管理體制
1996年，市在行政機關體制改革時，將港務管理機構與航運管理機構合并，成立了“杭州市港航管理處”，并對所轄區、縣（市）實行港航人事、資金及業務的垂直管理體制。管理體制的改革，首先是改變了舊體制下區、縣（市）政府對港航管理機構的人事和資金上的管理權限，有效地避免港航行政管理目標和依法行政執法受制于地方保護主義的影響，打破了地區分割，加強了區、縣（市）行政管理與行政執法之間的配合與協同，實現了集中統一管理和政令的暢通。其次是有效地強化管理與執法隊伍的建設。在交通管理機構作為自收自支事業單位實行屬地管理的體制下，交通管理機構往往成為地方政府進行人員分流的重要去向，隊伍不斷膨脹、專業骨干缺少、管理能力不強、執法水平不高，行政成本的不斷增加反而沒有帶來行政效率的提高。實行垂直管理特別是人事權的統一管理，在隊伍建設一系列制度和規定的保證下，采取全系統內適時組織干部異地交流、培訓考核等措施，對建設一支穩定程度高、專業能力強的管理與執法隊伍起到了積極地推動作用。
關鍵詞之二：開展綜合執法
2002年10月，“杭州市港航管理處”升格并更名為“杭州市港航管理局”，實行“兩塊牌子”（杭州市港航管理局、浙江省杭州市地方海事局）、“一套班子”的管理機構，行使海事、船檢、港政、運政、航政五項管理職能。為了適應管理體制改革的需要，從根本上解決水上交通行政執法存在的多頭執法、交叉執法、重復執法、重復處罰、執法擾民等問題，杭州市港航管理局在實行垂直管理體制和“五合一”管理職能的優勢基礎上，積極開展水上交通綜合行政執法體制改革的探索。
為了實現水上交通綜合行政執法，杭州市港航管理局積極開展深入細致的調查研究，認真總結歷年來水上交通行政執法的實踐，依據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）和國務院辦公廳《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》（國辦發[2002]56號）文件精神，以整合執法隊伍、優化管理資源、提高行政執法效率、確保政令暢通為目的，按照“上下聯動（稽查大隊整合全局各稽查中隊的執法力量，共同做好整個航區的動態監管和綜合行政執法工作）、條塊結合（‘條’即綜合執法隊伍,‘塊’即局下屬各轄區港航管理處水上交通檢查站,綜合執法隊伍與各轄區管理處各司其責,相互配合,形成合力,共同營造安全、暢通、有序的水路運輸環境）、委托監管（稽查大隊受市港航管理局的委托，進行行政執法和現場監管）、綜合執法（稽查大隊代表市港航管理局行使海事、港政、運政、航政行政執法權，實施綜合執法）”的“十六字”方針，組建了全國第一支水上交通綜合行政執法隊伍。水上交通綜合行政執法經過一年多的運行，統一、規范、高效的行政執法體制表現出了應有的優勢：一是消除了多頭執法、交叉執法、重復執法、重復處罰、執法擾民的現象；二是提高了行政執法效率，執法力度得到了強化，水上交通運輸秩序得到了明顯改善；三是降低了行政成本，行政管理和執法人員得到了最大限度地精減，避免了過去分散多頭執法那種“小而全”的裝備配備和重復的人員出勤造成的浪費。
關鍵詞之三：規范行政執法
為了確保水上交通行政綜合行政執法規范實施，杭州市港航管理局注重做好以下幾方面工作：一是切實做好依法界定行政執法職責工作。根據行政執法體制調整后的具體情況，對開展綜合行政執法所依據的法律、法規和規章進行認真的梳理，對各執法崗位執行的法律、法規和規章，分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學。按照綜合行政執法各崗位的配置將其執行的法律、法規和規章所規定的職權，分解到具體執法機構和執法崗位。按照職權法定的原則，逐項列出行政執法各層級現有各項執法職權相對應的法律依據。為確保區、縣（市）行政執法協同與配合，科學合理地分解了職權，防止了平行執法機構和執法崗位的職權交叉重復，增進相互之間的協調配合。根據有權必有責的要求，在分解法定職權的基礎上確定執法責任，做到行政執法機構和執法人員的執法責任和違反義務應當承擔的法律后果具體明確，確保行政執法機構和行政執法人員嚴格依法行政。二是從制度和手段上嚴格規范行政執法程序。按照依法行政的基本原則和行政處罰法、行政許可法等法律法規的要求制定并施行了一系列的規章制度，特別是對水上交通的平時執法檢查、實施行政處罰和行政許可程序性要求作出了較為完備的規范。在做好制度建設的同時，應用計算機程序軟件系統對行政處罰的簡易程序和一般程序案件處理進行規范，并實施聯網監控。目前，又在研究開發行政許可網上運作操作系統，對行政許可的實施程序進行規范。三是嚴格行政執法責任制評議考核工作。開展水上交通綜合行政執法后，對原來水上交通行政執法責任制和評議考核制進行了調整和機制重構，采取自評、互查互評、日常檢查與年度評議考核相結合的方法，著重考核行政執法機構和行政執法人員行使法定職權和履行法定義務情況，包括行政執法是否符合執法權限、適用執法依據是否規范、行政執法程序是否合法，行政執法決定的內容是否合法、適當，行政執法決定的復議、訴訟結果，案卷質量情況等。對于行政執法違法或者不當的，行政執法行為在行政復議和行政訴訟中被確認違法、變更、撤銷的，按照有關規定嚴格追究行政執法機構和行政執法人員的責任。
我市水上交通管理率先在全國實行垂直管理和綜合行政執法，這一成功的體制創新完全符合《全面推進依法行政實施綱要》提出的改革行政管理和行政執法體制的要求和精簡、統一、高效的原則，受到了國務院交通部的關注和肯定，也為我市深入研究文化、農業、環境保護等其他領域里的行政執法體制改革、開展綜合行政執法提供了有益經驗。
（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
