[ 張文忠 ]——(2022-7-27) / 已閱2547次
論城鎮集體所有財產的所有權問題
——張文忠
城鎮集體所有財產是公有財產的重要組成部分，主要分布在城鎮集體所有制企業運營。近年來，城鎮集體所有制企業大部分進行了改制，但在這一過程中存在企業法人財產不斷被侵蝕的現象，這與城鎮集體所有財產主體缺失，出資人缺位，把勞動群眾集體所有當成企業職工所有等原因是分不開的。城鎮集體所有財產呈現逐漸減少的趨勢。
一、城鎮集體所有財產所有權的主要問題
（一）城鎮集體所有財產歸屬不明，主體缺失
從城鎮集體所有財產的形成過程看，城鎮集體所有財產來源于合作經濟的積累。五十年代，政府推行“合作化運動”，對個體農業、手工業和個體小商販進行社會主義改造，在農村實現了農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，在城鎮實現了手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、服務業等行業的各種形式的合作經濟。參加合作社的人都是帶著其全部生產資料入社的，按當時的政策規定，合作經濟積累的財產是入社勞動群眾創造的，歸勞動群眾集體所有。這里的勞動群眾在當時是特定的群體，勞動群眾集體簡稱集體，是個單一的整體。《中華人民共和國物權法》第六十一條規定，城鎮集體所有的不動產和動產，依照法律、行政法規的規定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。問題在于作為當時特定群體的勞動群眾己不存在，勞動群眾集體所指的特定對象無法明確，合作經濟積累的財產歸勞動群眾集體所有也就沒了主體。法律規定的本集體概念不清，無法界定，也就無法規范現實社會中的行為。
（二）城鎮集體所有制企業的出資人不明，監管者缺位
我國改革開放后，實行工商登記制度，合作經濟登記為集體所有制企業，城鎮集體所有財產在企業運營有了進一步規范，但無法明確企業的出資人。隨著市場經濟的進一步發展，客觀上要求出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務，行使城鎮集體所有財產出資人職責的問題更加突出。1991年６月《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》發布，該條例第九條規定，集體企業依照法律規定實行民主管理。職工（代表）大會是集體企業的權力機構，由其選舉和罷免企業管理人員，決定經營管理的重大問題。這一規定賦于城鎮集體企業職工（代表）大會出資人的權力，問題在于企業職工不是出資人，企業職工（代表）大會不是常設的實體性法人機構，行使不了出資人的職責，承擔不了出資人的義務。1999年1月《國務院關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發〔1999〕5號）發布，其中規定：理事會行使本級社有資產出資人代表職能。問題在于理事會作為出資人代表是不合適的，且出資人代表并不是出資人本身，各級供銷合作社所屬企業的出資人仍不明確。城鎮集體所有制企業的出資人不明，企業就得不到產權人的有效監管，企業的自我約束機制就無法建立。
（三）城鎮集體所有制企業無法建立治理結構，法人財產不斷被侵蝕
隨著市場經濟的發展，企業運行客觀上要求明確企業的法人財產權。《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》第二十一條規定，集體企業在國家法律、法規的規定范圍內對其全部財產享有占有、使用、收益和處分的權利，拒絕任何形式的平調。1995年2月《中共中央國務院關于深化供銷合作社改革的決定》（中發〔1995〕5號）發布，其中規定：各級供銷合作社所屬企業是獨立的企業法人，擁有經營、用工、分配等自主權，實行自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束。這些規定賦于城鎮集體所有制企業、各級供銷合作社所屬企業法人財產權，但企業法人財產的運營，客觀上要求將企業所有權的安排具體化，對企業控制權和剩余索取權的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構、高級執行人員（即高級經理人員）組成的組織結構，形成三者間一定的制衡關系。通過這一結構，所有者將自己的資產交由最高決策機構托管；最高決策機構擁有對高級經理人員的聘用、獎懲以及解雇權；高級經理人員受雇于最高決策機構，組成在最高決策機構領導下的執行機構，在最高決策機構授權范圍內經營企業。由于城鎮集體所有制企業的出資人不明，所有者缺失，企業無法建立治理結構。造成經營者缺少約束，法定代表人掌握著企業的人、財、物大權，企業的命運決定于經營者一人。從現實情況看，或是企業幾十年積累的財產毀于一旦，或是資金損失不斷，虧了企業，富了經營者成普遍現象，企業法人財產不斷被侵蝕。
二、改造城鎮集體所有財產的產權運作方式
（一）明確作為城鎮集體所有財產出資人的機構。在城鎮集體所有財產歸屬主體無法明確的情況下，明確政府的一個機構作為城鎮集體所有財產的所有權代表，這一機構代表城鎮集體所有財產的所有權人行使出資人職責，負責城鎮集體所有財產的監督管理。但這一機構一定要是常設的法人實體機構。2009年11月《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》（國發〔2009〕40號）發布，其中規定：各級供銷合作社聯合社理事會是本級社集體財產和所屬企事業單位財產的所有權代表。且不說許多地方供銷合作社聯合社早己不存在理事會，就是存在理事會的地方也是不合適的。理事會不是常設的法人實體機構，理事會班子成員一般都定期輪換，承擔不了集體財產所有權人代表的職責。理事會無法作為出資人，作為出資人的代表也是不合適的。
（二）將城鎮集體所有財產投到公司運營。盡早完成城鎮集體所有制企業改制，通過出售、關閉等方式將城鎮集體所有財產從企業收回，由行使城鎮集體所有財產出資人職責的機構將這些財產投到公司運營，以確保城鎮集體所有財產的保值增殖。財政資金支持的項目應與該企業是否建立現代企業制度聯系起來，未建立現代企業制度的企業，財政資金不應支持其項目。城鎮集體所有制企業由于無法建立治理結構，企業法人財產不斷流向經營者個人，應停止向城鎮集體所有制企業投入財政資金。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯合社）
