[ 谷遼海 ]——(2005-6-24) / 已閱8532次
政府采購的監管缺位（2005-6-24）
文章來源：中國經濟時報
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發表時間： 2005年06月24日 09:21
谷遼海
政府采購的主管機關，是指依法享有國家對政府采購市場的行政管理職權，能以自己的名義行使政府采購行政管理權力，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。
我國《政府采購法》規定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門， 依法履行對政府采購活動的監督管理職責。根據法律的授權，我國從中央財政部到各省、市財政廳局先后都設立了政府采購管理處（室），在全國形成了政府采購市場的統一監管體系，開始對公共消費市場行使法律所賦予的國家行政權力，履行相應的法定職責。從中央到地方，各級國家機關、事業單位、社會團體等政府采購當事人開始成為被管理的行政相對人。
在政府采購法實施之前，我國的政府采購市場沒有統一的和法定的監管機關。2000年1月1日實施的《中華人民共和國招標投標法》是規范我國公共采購市場的一部重要法律，但沒有通過法定的方式明確授權對公共消費領域進行統一監管的組織。
為貫徹執行《招標投標法》的相關規定，2000年3月，中央機構編制委員會辦公室提出了招標投標活動行政監督的職責分工意見。根據有關規定（詳見附件的備注），國家發展和改革委員會指導和協調全國的招投標工作，負責組織國家重大建設項目稽查特派員，對國家重大建設項目建設過程中的工程招投標進行監督檢查。招投標過程中違法活動的監督執法，分別由經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業等行政主管部門負責。雖然有關部門明確了職責分工，但還是缺乏法律授權的統一監管組織。當事人對招標采購活動如果有異議，仍然不知道該向哪個行政監督部門提出投訴。
比較典型的例子，如“全國首例政府采購案”。2000年8月8日，采購人國家農業部的“無規定動物疫病區”的采購項目向全國公開招標。開標后，投標供應商未能中標，開始對采購活動提出異議，向相關的行政監督部門進行投訴，前后長達一年零三個月。有關部門以沒有法定職權為理由，相互“踢皮球”。無奈之下，質疑供應商于2001年11月提出了民事侵權訴訟。“無規定動物疫病區”采購項目的采購主體和監管主體都是同一個組織即國家農業部，從法理上來說，審裁不能合一，即“運動員”不能同時為“裁判員”。
政府采購法實施后，法律明確了政府采購市場的監管機關、供應商的質疑程序和投訴程序、行政主體不受理投訴內容的救濟機關和救濟程序等等。
近兩年，隨著我國政府采購規模的不斷擴大，全國各省市的政府采購爭議隨之也普遍增多。為此，2004年8月，我國財政部專門頒發了《政府采購供應商投訴處理辦法》的行政規章。該辦法第三條規定，縣級以上各級人民政府財政部門負責依法受理和處理供應商投訴。財政部負責中央預算項目政府采購活動中的供應商投訴事宜。縣級以上地方各級人民政府財政部門負責本級預算項目政府采購活動中的供應商投訴事宜。倘若前述“無規定動物疫病區”采購爭議案件發生在2003年1月1日后，那么，供應商就可以將采購人農業部的采購行為向國家財政部提出投訴。
無獨有偶，國內各大媒體最近紛紛報道了我國《政府采購法》實施后的全國首例政府采購行政訴訟案件。采購人分別為國家發展改革委員會和國家衛生部，被告是國家財政部。原告北京現代沃爾經貿有限責任公司認為，2004年11月，采購人和采購代理機構在全國公共衛生體系救治項目的公開招標采購活動存在違法行為，要求國家財政部及時予以查處，被告財政部于2005年1月受理案件卻未能在法定期限內積極履行法定職責，反而于2005年2月25日移送給采購人來處理。為此，原告針對財政部的行政不作為，向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，要求被告國家財政部對采購主體所存在的違法行為依法進行查處。
根據上述，我國政府采購法明確規定了政府采購市場的主管機關，這一點突破了《招標投標法》監督機制所存在的嚴重缺位狀態。然而，政府采購法本身還是存在監督的缺位。例如，采購人如果是各級財政部門，供應商認為，財政廳局的采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，應該向誰進行投訴呢？又該由哪個行政主體來處理投訴案件呢？我們在這部法律中找不到答案。
政府采購法實施以來，我國各級財政部門查處了大量招標采購違法案件，政府采購的“陽光工程”邁出了重要一步。但從近兩年政府采購的法律文書來看，我國各級財政部門的政府采購行政執法狀態和執法水平并不樂觀。財政部門查處政府采購違法行為的阻力較大，有關部門缺乏相互理解和彼此配合，政府采購執法隊伍的法律素質普遍較差，執法人員大部分是學財經的，沒有經過法律專業培訓，認定違法事實不知如何援引法律，不懂行政執法程序，投訴處理決定書和行政處罰決定書參差不齊，政府采購的執法條件和執法工具也非常簡陋，主管領導還不太重視政府采購行政執法，人手奇缺，缺少必要的技術設施。執法環境還有待于進一步改善。（9）
（應讀者的要求，本欄目從下周起每周二刊出，敬請留意。——編者）
本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所高級律師
