[ 翟峰 ]——(2023-3-31) / 已閱2345次
以習近平新時代中國特色社會主義思想指導地方環保立法
¬ ——對全國人大常委會執法檢查組就地方污染防治立法的重要強調之探
•翟 峰
摘 要：早在2019年4月，全國人大常委會執法檢查組在檢查四川水污染防治法實施情況時特別作出的“要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平生態文明思想和黨中央決策部署”“要因地制宜加強地方立法，對污染防治作出更加精準細化、更有針對性和可操作性的規定”等重要強調，對全國各地設區市結合本地實情完善地方環保法規制度和健全本地環保法規，應該是有著重要的指導意義的！
關鍵詞：地方環保立法 指導意義 探析
筆者早在《人大研究》雜志2019年第4期發表的《立法法修訂后設區的市“城鄉建設與管理”立法綜述》一文中曾這樣寫道：“認真總結立法法修訂后設區的市在‘城鄉建設與管理’方面的立法之成效，對于深入學習貫徹習近平總書記關于‘以人民為中心’的立法理念，始終堅持把惠民作為其價值取向，無疑具有積極意義”。同理，認真總結立法法修訂后設區的市在“環境保護”方面的立法之成效，對于深入學習貫徹習近平總書記關于“以人民為中心”的立法理念，始終堅持把惠民作為其價值取向，同樣是“無疑具有積極意義”的。
而筆者的上述認知，即是在學習體會2019年4月8日至11日時任中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書率全國人大常委會執法檢查組在檢查四川水污染防治法實施情況時特別作出的“要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平生態文明思想和黨中央決策部署”“要因地制宜加強地方立法，對污染防治作出更加精準細化、更有針對性和可操作性的規定”等重要強調之后，而切實感悟到的。筆者不僅有此感悟，而且認為，以習近平新時代中國特色社會主義思想指導地方立法，理應成為當前和今后全國各地設區市結合本地實情完善地方環保法規制度和健全本地環保法規時即須遵循的重要準則！
我們知道，在我國“四個全面”的戰略布局中，全面依法治國是實現全面建成小康社會的基本方式和可靠保障。而隨著2015年3月修訂的立法法施行以來，不僅大規模地擴大了我國設區市所享有的地方環境立法的主體范圍，而且亦為我國的全面依法治國，開辟了一條地方立法善治的通途。
而尤為值得一提的是，2015年3月修訂的立法法，對設區市賦予的可對“環境保護”事項制定地方性法規和地方政府規章的這項法定權利，應該說是當時一直到2023年3月立法法的再次修正的這些年來，乃至今后的多年，全國各地設區市全面貫徹習近平生態文明思想和中共中央決策部署的重要體現之一。
由此可見，2015年3月修訂的立法法，對設區市制定環境保護地方性法規這項權利的賦予，既是落實中國共產黨十八屆四中全會精神的重大舉措，又是我國環境保護地方立法向“良法善治”方向邁出的堅實而又富有成效的一步。
由于地方環保立法的“良法善治”而決定了地方環保法治的效益導向，所以其不僅與我國各地環保依法治理的基本目標和任務趨相一致，而與我國環保的基本制度亦趨相一致。然而，由于我國各地的環境條件、經濟發展程度、民眾訴求等存在很大差異，故而其環保具體制度暨操作規則亦可能存在一定差異。例如，河流上游地區的設區市在環保立法中一般采用較嚴格的水質標準，而大氣擴散條件差的設區市即在立法中多限制其高污染行業發展。故此，新立法法施行以來，設區市一般皆是根據各自的生態資源條件、環境保護狀況、經濟發展情況和社會基本形勢等，因地制宜地在制定其地方環保法規。
在2015年3月修訂的立法法公布實施前，當時僅限于省級人大和少數規模較大的城市享有地方立法權。然而，當時其已出臺的環保地方性法規，仍然在環保工作中發揮了較為重要之作用。如《深圳經濟特區環境保護條例》在違法處罰額度等方面的規定，就極大地促進了深圳環保工作的開展。而2015年3月修訂的立法法公布施行后，全國各地設區市的環保立法，不僅為全國性環保法律和省級環保法規的制定與完善提供了可供參考之經驗，而且亦為其在此后多年完善新環保法中的部分法律制度提供了可供參考之借鑒——
如新環保法第26條明確，國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。對于地方設區市來說，環境質量目標的設定是其在地方環保立法中落實這一制度的關鍵。此前，雖然一些地方也制定了相應的環境質量目標，但實際上既是其地方政府自行制定，又尚未形成強制性地地方法規性規定，因而對其地方環境質量的改善并未起到較大的的促進作用。
故此，新環保法實施后，全國各地設區市以地方立法形式明確其地方環境質量目標須以國家環保法律為準以確保其環保目標和執行力的剛性，從而既避免了地方環境質量目標在地方政府框架內空轉的現象發生，又確保了新環保法在本地的順利施行。
又如，新環保法第6條規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。但如何負責法律規定并不具體，這很可能導致環境質量地方政府責任制的落空。故此，新環保法實施后，全國各地設區市以地方立法形式明確規定本地政府對環境質量負責的方式、程序和后果，既使環境質量的地方政府責任制成為了具有明確操作標準和程序的制度，又助推了地方人大對其依法監督的落實。
再如，隨著新《環境保護法》對環境宣傳教育、環境保護規劃、生態保護補償、環境信息公開、公眾參與等制度作的相關系列規定，從而既在總體上形成了較為完善的環保法律制度框架體系，又為全國各地設區市結合本地實際情況以地方立法形式制定其相應詳盡的操作規則而提供了更為明確的導向性標準和具體實施空間。
而在新環保法中尚未體現的諸如環境征收、排污權交易等制度的法律立法空白，亦正好為全國各地設區市結合本地實際情況創設符合實情的地方環保法規制度留下了有一定針對性的創新余地。
再從新環保法規定的大環保范疇來看，由于其既包括了與大氣、水、土地等有關的污染防治、生態保護、自然資源保護等特定范疇，又包括了大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等具體范圍。故此，近幾年全國各地設區市的環保立法，無論是站在理論探索角度，還是站在具體踐行層面，皆既包括水污染防治、水資源管理、土地管理、濕地保護、污染物排放管理、飲用水源保護、大氣污染防治、固體廢棄物污染防治、噪聲防治、機動車排氣污染防治、城市餐飲業廚余垃圾處理、城鄉居民生活垃圾管理、垃圾分類無害化處理和國家機關節能節約等方面，又包括對生物與非生物資源的保育、保存與維護暨人文遺跡、古建筑群落等人文生態環保等方面。
再從新環保法規定的環保法律屬性來看，由于環保屬地方事務，故而地方各級政府即應對本轄區的環境質量負責。可見，因環保法之屬性屬地方事權而由設區市來制定環保地方法規，這不僅在邏輯上講得通，而且在制定改善地方環境質量的地方環保法規的具體實踐上也是行得通的。故此，設區市的地方立法只要堅持“不抵觸、有特色、可執行”的“三原則”，并做到“立足于解決地方環保實際問題”，就不僅不會出現環保立法上的質量問題，而且其制定出著力于改善地方環境質量的地方環保法規也并非是一句空話。
據此，從2015年3月新立法法賦予全國設區市享有地方立法權以來，不少設區市在按“不抵觸、有特色、可執行”的“地方立法三原則”和根據本地突出環境問題暨本地經濟社會發展的實際而制定本地環保法規方面，確實已經取得了一定的階段性成果。
鑒此，近些年召開的第二十四次全國地方立法工作座談會，不僅對包括環保立法在內的地方立法所取得的階段性成果予以了充分肯定，而且對地方環保立法寄予了“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想指導地方立法，旗幟鮮明講政治”“從黨和國家大局出發，結合地方實際加強‘加強生態環境領域地方立法’等重點領域的地方立法”“推進科學立法、民主立法、依法立法，健全發揮人大主導作用的地方立法工作機制”等期望。
故此，筆者認為：全國設區市要真正做到切實按第二十四次全國地方立法工作座談會對設區市地方立法“寄予的期望”去做，即須在結合本地實情創設地方環保法規制度和制定本地環保法規時，認真按全國人大常委會執法檢查組在檢查四川水污染防治法實施情況時特別作出的“要因地制宜加強地方立法，對污染防治作出更加精準細化、更有針對性和可操作性的規定”這一重要強調去落實。而只有這樣，才能做到——既能夠很好地回應本地人大代表、政協委員和廣大人民群眾對美好生活的強烈呼聲，又能夠切實推動本地突出環境污染問題的整治，特別是推動以法治的方式規范和促進本地民生領域嚴重環境污染問題的解決。
作者翟峰曾長期從事地方人大工作，系四川省十至十二屆人大代表、廣元市四至六屆人大常委會委員、市四至五屆人大常委會城鄉建設環境資源保護工作委員會主任，多年堅持人大制度理論、人大代表履職、民主法治建設、民主政治協商等方面的專題調查和研究，多次參與地方立法的調研和統稿工作，數十次參與相關方面的講座培訓活動；曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、民主黨派中央調研成果獎、中國人大新聞獎一等獎等獎項。
