[ 何旺翔 ]——(2005-6-30) / 已閱14246次
治安行政行為？司法偵察行為？到底是什么行為？
——淺談公安機關的雙重身份造成其行為的難以區分性
(何旺翔 南京大學法學院 210093)
筆者曾在報刊上讀到這樣一則新聞：一公司對當地公安機關凍結其買賣貨款一事向當地法院提起行政訴訟，可當地法院以公安機關所實施的行為非具體行政行為而為司法偵察行為為由拒絕受理。而該公司律師卻堅稱公安機關所實施行為應為具體行政行為，并準備就此案向上一級人民法院提起訴訟。那么公安機關所實施的行為到底是治安行政行為呢，還是司法偵察行為？
也許很多人還會產生這樣的疑問：“公安機關不就是抓罪犯的嗎，哪還有什么治安行政行為、司法偵察行為之分？”其實我在學法律之前也認為與公安機關扯上關系的，也必然和犯罪扯上關系，公安機關就是處理刑事案件的。其實不然，公安機關在我國具有著雙重的身份，一方面它既是治安行政機關，另一方面它又是刑事案件偵察機關，行使相應的司法職能。公安機關行政權和司法偵察權集于一身的特性，也決定了它所實施的行為有治安行政行為和司法偵察行為之分。治安行政行為中為大家所熟知的是戶籍管理，而司法偵察行為中的偵破案件的行為相信大家也并不陌生。至此也許有人會說：“公安機關的治安行政行為和司法偵察行為不是很好區分嗎？”其實不然，公安機關的治安行政行為和司法偵察行為之間存在著錯綜復雜的聯系，這就導致了兩種行為的難以區分性。
首先，公安機關的治安行政行為和司法偵察行為的行為主體都是公安機關。公安機關即可以以自己的名義實施司法偵察行為，也可以以自己的名義實施治安行政行為。這是由于其行為主體同為公安機關，因此很難從主體上去判定該行為的性質，去判定公安機關在實施該行為時的具體身份是人民政府的一個職能部門，還是刑事訴訟法律關系的主體。
其次，公安機關的治安行政行為與司法偵察行為對當事人都會產生限制其人身自由和財產權利的影響。公安機關由于其身份的雙重性和職能的特殊性，使其行為無論是治安行政行為，還是司法偵察行為都具有強制性。如治安行政行為中有行政拘留等對人身自由的限制，也有罰款等對財產權的影響，同樣的，司法偵察行為中也有相應的對人身權和財產權的限制。由于其行為在具體的實施過程中，產生的影響和結果是相似的甚至是相同的，因此很難從其對當事人造成的影響上去區分兩種行為。這又導致了兩種行為的難以區分性。
再次，公安機關的治安行政行為和司法偵察行為其外在表現形式具有部分的交叉點。公安機關在行政管理中可實施冠名為拘留、查封、扣押、凍結、追繳等行為，同樣在偵察過程中也可以實施同樣名稱的行為。再由于公安機關對其實施的行為具有很大范圍的解釋權限，因此外界或當事人很難從其行為的表現形式上去弄清公安機關相關行為的性質。即使當事人自己弄清了公安機關行為是治安行政行為或是司法偵察行為，但由于其行為本身的解釋權主要掌握在公安機關的手中，因此在第三方（法院）進行仲裁時，其仲裁的天平也就不可避免的傾向于公安機關，可以說，公安機關在仲裁結果產生之前，自己已經為自己買好了保險。
最后，由于公安機關少數人員對偵察權的濫用，使得人們對公安機關行為性質的認識復雜化，把該是行政行為的當作偵察行為，把真正的偵察行為當作行政行為。如在詐騙案件的偵破過程中，公安機關凍結與犯罪嫌疑人有生意往來的非嫌疑對象的帳戶，就是一種偵察權濫用的行為。其結果很可能是將公安機關卷入經濟糾紛之中，導致由公安機關這一不具有調解經濟糾紛職能的機關來調解經濟糾紛，調解不成的最終結果也只會是：雙方為損失賠償而產生的該行為性質之爭。
此時，也許又有人會問：“既然如此復雜，兩種行為如此難以區分，為何不將兩種行為都設定為法院管轄的范圍？”其實辨明兩種行為性質的意義不僅僅在于辨明行為性質本身，更是為了決定以后是由人民法院行使司法審查監督權來解決問題，還是由人民檢察院行使司法檢查監督權來解決問題。從而使問題由正確的部門去解決，由正確的部門引用正確的相關法律來解決糾紛，從而維護法律的公正性和相關法律的有用性。眾所周知，行政案件是由法院進行審理，由法院去裁定其行為的合法性。而對于公安機關的司法偵察行為，只能由人民檢察院來裁定，人民法院是萬萬不能越俎代庖的。因為一方面對刑事案件進行偵察的公安機關與對刑事案件提起訴訟的檢查機關兩者是緊密相連的，它們所實施的行為是處理刑事案件過程中的不同環節。而人民檢察院作為最后提起訴訟的機關，有權對公安機關在偵察過程中的不適當行為進行檢查監督。另一方面，公安機關實施司法偵察行為時約束它的法律法規是刑事訴訟法及相關規定和司法解釋，而非行政法規。因此如果用行政法規去處理該類問題，不僅會造成處理問題的不適當，更會造成刑事訴訟法等法規成了一紙空文，毫無用處。因此綜上所述，區分兩種行為具有很大的現實意義。
其實兩種行為還是有著本質上的區別的，這就為區分兩種行為創造了很好的基礎。其一，兩者性質不同。公安司法偵察行為是行使司法權的行為；公安行政行為是行使行政權的行為。其二，兩者目的不同。公安司法偵察行為目的是為了查明犯罪事實，查獲犯罪嫌疑人；公安行政行為是為了維護社會治安秩序。其三，兩者法律依據不同。公安偵察行為依據的是刑法、刑訴法及相關內部規定和司法解釋；而公安行政行為依據的主要是行政法律法規。其四，兩者程序不同。公安司法偵察行為按造相應刑訴法規定辦案；而公安行政行為則遵循行政法律法規的程序。我個人認為在這些區別之中，兩種行為的目的不同性、法律依據的不同性及程序的不同性對于判定公安機關行為是司法偵察行為還是治安行政行為具有很大的現實功效。當事人及法院可通過公安機關在實施行為時的目的、主觀心態，其具體運用何種法律以及在執行過程中遵循何種程序辦事來綜合判明該行為的具體性質。在司法實踐和理論研究過程中，一些審判員及學者也早已對判明兩種行為性質形成了不同的觀點。這些觀點有：立案說、授權說、名義說、錯誤說以及犯罪說等。我個人比較欣賞犯罪說，即判明公安機關行為是偵察行為還是行政行為，關鍵看當事人的行為是否構成犯罪。如果不構成犯罪，即為行政行為，否則則為司法偵察行為。我認為該學說優點在于：公安機關在實際辦案過程中不會因為具體行為性質之爭，妨礙正常的辦案工作。而在實際實施行政行為時也有效的防止了假借辦案之名實施行政管理的行為，有效的制約了權利的濫用和亂用。但有些學者認為這一觀點不科學，不現實，只不過是一種理想化的觀點。最近又有人提出了本質說的觀點，即從偵察的本質屬性角度去劃分公安的行政行為和偵察行為，只要符合偵察本質屬性的即為偵察行為，否則為行政行為。這種觀點對于解決公安機關行為性質之爭的確具有很大功效。但我認為其過程過于繁瑣，實施起來也有一定的難度，而且正像前面所說的，對于行為性質的解釋權很大一部分掌握在公安機關，實施起來很難做到真正的客觀公正。
總之，對于公安機關實施的某些行為到底是治案行政行為，還是司法偵察行為的爭論，可以說是司法實踐中的一大難題。盡管提出的解決辦法很多，有些辦法在有些案件中也確實有效，但我個人認為仍無法從根本上解決問題。我想是否可以把公安機關的行政權一塊從其中分離出來，單獨由一機關來行使。一方面，可以解決上述問題；另一方面，我想也可以避免公安機關把一些刑事案件截留下來轉為治安管理來處理的不合法現象的產生。當然，這一觀點也許有一些盲目，有些不切實際，但也許由此可以引發更深層次的思考，從而真正探尋出解決這些問題的辦法。
