[ 丁選旺 ]——(2005-7-9) / 已閱21525次
城市房屋行政強(qiáng)制拆遷與公證
池州市公證處 丁選旺 方賢淮
隨著城市市政建設(shè)和舊城區(qū)改造步伐的加快，城市房屋拆遷矛盾日益突出，成為最易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)領(lǐng)域。如二00三年發(fā)生在北京天安門(mén)金水橋的安徽拆遷戶自焚事件及二00四年的湖南嘉禾拆遷事件就是其中的典型。胡錦濤總書(shū)記在《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話》中強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前，要重點(diǎn)解決好在土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)過(guò)程中損害群眾利益的問(wèn)題，堅(jiān)決依法糾正各種損害群眾利益的行為。……要深入細(xì)致地做好思想政治工作，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾。要積極預(yù)防和妥善處置群體性事性，堅(jiān)持依法辦事、按照政策辦事，既依法維護(hù)群眾正當(dāng)權(quán)益，又依法維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。”目前規(guī)范城市房屋強(qiáng)制拆遷工作的最重要的行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院二00一年六月十三日頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)。該條例規(guī)定的城市房屋強(qiáng)制拆遷的方式有兩種，即行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷。由于行政強(qiáng)制拆遷有強(qiáng)大的行政權(quán)力支持，具有高效、快捷的特點(diǎn)，因而在城市房屋強(qiáng)制拆遷中被廣泛運(yùn)用。城市房屋行政強(qiáng)制拆遷是指行政機(jī)關(guān)在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務(wù)時(shí)，依照法定的權(quán)限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規(guī)定義務(wù)的行為。但我國(guó)迄今為止尚未制定相關(guān)的行政程序法、強(qiáng)制執(zhí)行法等，對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定,這是造成目前城市房屋強(qiáng)制拆遷糾紛矛盾尖銳化的根源。根據(jù)條例第十七條規(guī)定，實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆除房屋的有關(guān)事項(xiàng)，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全。該條款的規(guī)定，使公證在城市房屋強(qiáng)制拆遷中扮演了重要的角色，同時(shí)又使公證面臨著巨大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。下面筆者擬就城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的相關(guān)程序和公證在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中的價(jià)值體現(xiàn)及應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行闡述：
一、城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的相關(guān)程序
由于條例中就城市房屋行政強(qiáng)制拆遷相關(guān)程序缺乏相應(yīng)的規(guī)定，全國(guó)各地在實(shí)施城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中出現(xiàn)了一些不和諧的社會(huì)現(xiàn)象。如有些地方政府通常組織公安、城建、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門(mén)，采用恐嚇、威脅等不正當(dāng)方式，把居住人強(qiáng)行趕出屋外，然后將房屋強(qiáng)行推倒，有的甚至采用斷水、斷電、斷氣、開(kāi)除公職或解聘等手段，來(lái)解決房屋拆遷問(wèn)題。而按條例規(guī)定，只有在被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，而且該裁決已經(jīng)生效，房屋所在地的市、縣人民政府已作出行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)的前提之下，才真正適用于城市房屋行政強(qiáng)制拆遷。建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)程”)的出臺(tái)，是對(duì)條例的補(bǔ)充和完善，對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范城市房屋行政強(qiáng)制拆遷程序?qū)⑵鸬绞种匾淖饔谩Ｖ饕w現(xiàn)在：
首先，拆遷當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)裁決。按照條例和規(guī)程的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過(guò)渡方式、過(guò)渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議的，向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)請(qǐng)求裁決，這也是申請(qǐng)裁決的前提。行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)是生效的裁決，所以適用行政強(qiáng)制手段拆遷的前提條件是拆遷當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門(mén)提出了裁決的申請(qǐng)，行政強(qiáng)制拆遷才可能發(fā)生。
其次，強(qiáng)制拆遷前必須先調(diào)解。當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)裁決的，應(yīng)當(dāng)遞交規(guī)程第五條和第六條規(guī)定的相關(guān)資料，并經(jīng)房屋拆遷管理部門(mén)審查決定受理以后，進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解是房屋拆遷管理部門(mén)作出裁決前的必經(jīng)程序，房屋拆遷管理部門(mén)在調(diào)解中必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，對(duì)當(dāng)事人提出的合理要求應(yīng)當(dāng)采納。房屋拆遷管理部門(mén)不得因當(dāng)事人申辯而做出損害申辯人合法權(quán)益的裁決。拆遷當(dāng)事人拒絕調(diào)解的，房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)依法作出裁決。
再次，強(qiáng)制拆遷前召開(kāi)兩次聽(tīng)證會(huì)。其一是未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門(mén)在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。其二是房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門(mén)、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽(tīng)證。房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷，還必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。
另外，實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷還必須具備以下的條件：未經(jīng)裁決，不得實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷；拆遷人未按裁決意見(jiàn)提供補(bǔ)償資金或者符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷；房屋拆遷管理部門(mén)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，應(yīng)當(dāng)提前十五日通知被拆遷人，并認(rèn)真做好宣傳解釋工作，動(dòng)員被拆遷人自行搬遷；裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)做出。此外，強(qiáng)制拆遷時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織街道辦事處(居委會(huì))、被拆遷人單位代表到現(xiàn)場(chǎng)作為強(qiáng)制拆遷證明人，并由公證部門(mén)對(duì)被拆遷房屋及房屋內(nèi)物品進(jìn)行公證。但規(guī)程第二十條規(guī)定向政府申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷時(shí)應(yīng)提交被拆房屋證據(jù)保全公證書(shū)的規(guī)定，即在政府下達(dá)行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)前，被拆房屋的證據(jù)保全公證就辦好了，這種規(guī)定脫離了實(shí)際。沒(méi)有取得行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)前，在被拆遷人的強(qiáng)烈抵觸情緒之下，諸如房屋的測(cè)繪、屋內(nèi)財(cái)物的清點(diǎn)等工作無(wú)法操作，實(shí)踐中，都是在取得行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)后，實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷前完成該項(xiàng)公證工作的。
二、公證在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中的價(jià)值體現(xiàn)
按照條例的規(guī)定，公證介入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷已成必然，實(shí)踐中，公證已充分融入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的全過(guò)程中，充分發(fā)揮著其特有的職能作用，尤其是被拆遷房屋的保全證據(jù)公證，為政府攻克拆遷難點(diǎn)提供法律保障，其職能是任何機(jī)構(gòu)、組織所不能替代的。保全證據(jù)公證是公證機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆遷房屋活動(dòng)中的一項(xiàng)重要工作，它通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘察、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)記錄等措施，保全有關(guān)證據(jù)，確保強(qiáng)制拆遷工作的順利進(jìn)行，盡可能使強(qiáng)制拆遷行為合法化、規(guī)范化。
在行政強(qiáng)制拆遷中，政府機(jī)關(guān)往往把公證處當(dāng)成政府所屬的一個(gè)職能部門(mén)，這種做法是錯(cuò)誤的。誠(chéng)然，公證處作為國(guó)家的法定證明機(jī)關(guān)，應(yīng)支持政府工作，相互配合，搞好強(qiáng)制拆遷工作，有義務(wù)向群眾宣傳拆遷方面的法律、政策，運(yùn)用法律知識(shí)協(xié)助做好被拆遷人及其家屬的思想工作，盡可能動(dòng)員被拆遷人自拆，調(diào)和被拆遷人與政府之間的對(duì)立情緒，溝通、融洽百姓與政府之間的關(guān)系，化解矛盾，使拆遷當(dāng)事人了解黨和政府對(duì)城市建設(shè)的重視，對(duì)人民群眾的關(guān)心及維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的法律依據(jù)。提供全方位系列化的服務(wù)，依法保證城市房屋行政強(qiáng)制拆遷工作的順利進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。但公證介入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的本質(zhì)工作是如何搞好被拆遷房屋的保全證據(jù)公證，有著一整套嚴(yán)格的操作程序，應(yīng)堅(jiān)持其獨(dú)立性原則。由于房屋拆除后，房屋及房屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)狀況都無(wú)法確定，如果引發(fā)爭(zhēng)議、訴訟等將無(wú)據(jù)可查。依據(jù)條例之規(guī)定，對(duì)被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行證據(jù)保全公證，在房屋被拆遷之前，依法采取測(cè)繪、拍照或攝像、登記造冊(cè)等保全措施，對(duì)即將被拆遷的房屋、附屬物、房屋內(nèi)存財(cái)物及現(xiàn)場(chǎng)狀態(tài)進(jìn)行全面、客觀的記錄，確保其真實(shí)性、證明力，行使其監(jiān)督權(quán)，搞好保全公證工作，真正起到預(yù)防糾紛的作用。
在新形勢(shì)下，大力提倡構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，而和諧社會(huì)的前提就是穩(wěn)定，沒(méi)有社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)就無(wú)從談起。在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中，公證職能作用發(fā)揮得好壞，對(duì)能否保障行政強(qiáng)制拆遷工作的順利進(jìn)行，促進(jìn)社會(huì)的安定與團(tuán)結(jié)，影響巨大。公證機(jī)關(guān)應(yīng)始終把為拆遷工作提供公證服務(wù)作為為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的一項(xiàng)重要工作，與各部門(mén)密切配合，運(yùn)用公證手段，規(guī)范強(qiáng)制拆遷行為，完善強(qiáng)制執(zhí)行程序，確保強(qiáng)制拆遷行為的真實(shí)、合法，同時(shí)為日后糾紛的最終解決提供全面的、直觀的原始證據(jù)和可靠的法律依據(jù)。公證在拆遷中應(yīng)充分發(fā)揮“服務(wù)、溝通、公正、監(jiān)督”特有的職能作用，真正體現(xiàn)其保駕護(hù)航的作用，為構(gòu)建和諧社會(huì)作貢獻(xiàn)。
三、辦理城市房屋行政強(qiáng)制拆遷公證應(yīng)注意的問(wèn)題
首先要對(duì)申請(qǐng)人的資格進(jìn)行審查并收集相關(guān)的材料。應(yīng)提交法定代表人的身份證明、身份證件，拆遷許可證、被拆遷房屋的權(quán)屬證明、裁決書(shū)、行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)，以及履行規(guī)程第二十一條規(guī)定程序(依據(jù)強(qiáng)制拆遷決定實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷，房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)提前十五日通知被拆遷人，并認(rèn)真做好宣傳解釋工作，動(dòng)員被拆遷人自行搬遷)的證明材料。
實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)建議房屋拆遷管理部門(mén)確定現(xiàn)場(chǎng)指揮人員、攝像人員（條件許可，盡可能進(jìn)行全程攝像）、測(cè)繪人員（要有測(cè)繪資格證書(shū)）、財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)人員、房屋拆除的施工人員，做好對(duì)現(xiàn)場(chǎng)秩序的維護(hù)、交通疏導(dǎo)、人身救護(hù)等職責(zé)分工，擬定具體的拆遷預(yù)案。因?yàn)槌鞘蟹课菪姓䦶?qiáng)制拆遷的前提是被拆遷人的思想工作沒(méi)有做通，抵觸情緒很大，而在實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷前做好這些準(zhǔn)備工作，保證拆遷工作的順利進(jìn)行至關(guān)重要。還應(yīng)及時(shí)對(duì)上述參加行政強(qiáng)制拆遷人員的身份證件進(jìn)行收集。
實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷中，應(yīng)認(rèn)真履行公證員的職責(zé)，做到全面、客觀、公正。對(duì)測(cè)繪人員的測(cè)繪行為及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并要求測(cè)繪人員提供書(shū)面的測(cè)繪結(jié)論，同時(shí)指導(dǎo)攝像人員對(duì)房屋、附屬物及現(xiàn)狀進(jìn)行全面拍攝，對(duì)房屋結(jié)構(gòu)、門(mén)窗、廚房以及附屬設(shè)施等著重拍攝。清點(diǎn)被拆房屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)時(shí)公證員不能脫離現(xiàn)場(chǎng)，要對(duì)清點(diǎn)過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，公證員不應(yīng)親自清點(diǎn)財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由專人操作，做好清點(diǎn)物品的登記工作（對(duì)小件物品可歸納包裝并掛簽標(biāo)碼進(jìn)行登記），同時(shí)要求攝像人員對(duì)清點(diǎn)過(guò)程及清點(diǎn)的物品進(jìn)行全程攝像。清點(diǎn)結(jié)束后，由房屋拆遷管理部門(mén)負(fù)責(zé)將清點(diǎn)物品移交給被拆遷人，被拆遷人不接受或不在現(xiàn)場(chǎng)的，由拆遷人代為保管。拆遷人應(yīng)通知當(dāng)事人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取物品，逾期不領(lǐng)的，可辦理提存公證。
如果強(qiáng)制拆遷現(xiàn)場(chǎng)混亂，測(cè)繪、清點(diǎn)及攝像人員不能按上述程序操作，失去控制，公證員應(yīng)及時(shí)將情況反饋給現(xiàn)場(chǎng)指揮人員或申請(qǐng)人，及時(shí)處理，否則，應(yīng)拒絕公證。在行政強(qiáng)制拆遷過(guò)程中，要認(rèn)真做好現(xiàn)場(chǎng)公證記錄，盡可能做得祥細(xì)，包括活動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)，強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)，被拆遷人是否到場(chǎng)，參加拆遷的相關(guān)部門(mén)，測(cè)繪、攝像及財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)人員，被拆遷房屋的現(xiàn)場(chǎng)狀況，產(chǎn)權(quán)人，房屋測(cè)繪、財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)和攝像情況以及其它應(yīng)當(dāng)記明的事項(xiàng)。記錄應(yīng)由上述人員簽字，被拆遷人拒絕簽名的，應(yīng)在記錄中記明。當(dāng)然，在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷過(guò)程中有可能涉及其它事項(xiàng)的公證，如通知、文件送達(dá)等相關(guān)公證，公證部門(mén)也應(yīng)認(rèn)真辦理。
另外，現(xiàn)實(shí)中很多地方的房屋拆遷管理部門(mén)，對(duì)城市違章建筑也采用了行政強(qiáng)制拆遷程序，筆者認(rèn)為這種做法欠妥。違章建筑是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑。雖然這些違章建筑建于城市國(guó)有土地之上，但對(duì)它的拆除不能適用條例的規(guī)定 ，條例第二條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”，其條件之一就是需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置，而違章建筑系違法行為所至，是不予補(bǔ)償?shù)摹Ｇ拔囊咽觯暾?qǐng)裁決的前提是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。在拆除違章建筑時(shí)，因不符合該規(guī)定，拆遷人或被拆遷人是無(wú)權(quán)申請(qǐng)裁決的，相關(guān)部門(mén)更不能歪曲理解條例之規(guī)定，亂用、濫用行政強(qiáng)制拆除權(quán)。《城市規(guī)劃法》及相關(guān)法律、法規(guī)沒(méi)有賦相關(guān)的行政機(jī)關(guān)對(duì)違章建筑的行政強(qiáng)制拆除權(quán)。對(duì)違章建筑應(yīng)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出處罰決定，并按《城市規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，即違章建筑強(qiáng)制拆除權(quán)由法院行使，只能適用司法強(qiáng)制執(zhí)行程序，任何行政機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)強(qiáng)行拆除。如果對(duì)違章建筑采用行政強(qiáng)制拆遷，公證機(jī)關(guān)應(yīng)拒絕辦理此類公證。
城市房屋拆遷是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中發(fā)揮好公證所特有的職能作用，對(duì)保證社會(huì)公眾利益和絕大多數(shù)人的合法權(quán)益，維護(hù)行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性，體現(xiàn)執(zhí)政為民，維護(hù)政府形象，樹(shù)立政府權(quán)威，促進(jìn)城市建設(shè)工作的正常進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，構(gòu)建和諧的社會(huì)影響甚大。
