[ 谷遼海 ]——(2005-7-19) / 已閱7953次
政府采購價格目標的沖突
作者：谷遼海
發表時間：2005/7/19
來源：中國經濟時報
http://www.cet.com.cn/20050719/GUONEI/200507192.htm
政府采購立法的主要目的之一就是要規范公共支出行為，管理好納稅人所繳納的稅金而形成的公共資金。為了使有限的公共資金能夠更好地滿足公共利益的需要，我國《政府采購法》第十七條作出了規定，即集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務良好的要求。這是我國法律第一次對公共采購執行機構提出的基本要求。那么非政府集中采購機構是否也必須執行這樣的基本原則呢？只要代理公共采購業務，從法理上來說，答案自然是肯定的。但我國的《政府采購法》卻沒有明文規定招標公司在代理政府采購業務時也必須符合前述要求。我們先來看一個政府采購案例，然后再進一步進行分析和探討。
２００４年１２月５日，供應商武漢某工程公司在當地采購人區衛生局的大樓裝修施工項目政府采購活動中落標，中標公司是北京的一家建筑公司，該大樓的采購活動系由北京的一家帶“中”字頭的招標公司進行代理的。落標供應商認為，本次招標、評標等政府采購活動存在嚴重違規行為，其主要表現為：一是政府集中采購項目不能異地委托采購代理機構進行代理，更不能委托北京這家以營利為目的社會中介機構進行代理，此項目應該由湖北轄區的政府采購中心進行代理，招標公司無權代理；二是政府集中采購項目應當執行中標的采購價格低于市場平均價格的基本原則，中標供應商所投報價格遠遠高于質疑供應商所投報價格，也高于其余未能中標的二家供應商所投報價格。招標公司收到質疑供應商的書面質疑意見后，在法定期限內做出了這樣的答復：其一，本次采購活動所適用的法律是我國的《招標投標法》，而非政府采購法，采購人區衛生局有權自由選擇招標代理公司，不受地域的限制；其二，招標公司雖然接受政府采購項目的委托代理，但不屬于政府集中采購代理機構，無須執行政府采購法所謂的“采購價格低于市場平均價格”的基本原則，中標供應商的中標價格是經過專家綜合評審所確定的，符合法律規定。
筆者認為，不論是適用哪部法律，如果僅僅是采購的中標價格異議，那么采購人和招標公司都不存在違法之處。但我們也不能否定質疑供應商的非常合理的質疑理由。這一案件給我們提出了法律思考：一是以營利為目的的社會中介機構招標公司在代理政府采購項目過程中能否達到采購價格低于市場平均價格？二是集中采購機構的基本原則是否也同樣適用于招標公司？三是招標投標法確定中標價格的標準是否需要與政府采購法相一致？
首先，目前要求招標公司達到集中采購機構的工作目標還存在著相當的困難，其原因主要有，其一，不規范的收費方式尚未有監督的執法主體。招標公司的利潤來源之一是按照一定的比例向中標供應商收取代理費。中標價格越高，代理費收入也就越高。招標公司代理費收取方式嚴格上來說，是不符合我國其他法律規定的。委托代理，應該由委托人支付代理費，也就是誰委托，誰付費用。然而，我國的政府采購市場和招投標活動卻處于畸形狀態，是中標、成交的供應商向社會中介公司支付采購金額一定比例的代理費用，這已是一個完全公開的“秘密”。對于招標公司的不規范收費行為，國家發改委曾出臺過一部收費辦法的行政規章，但卻無具體的監督執法機關。實踐中，中標供應商也都很樂意地向招標公司支付代理費。畢竟“羊毛出在羊身上”。招標公司的代理費最終還是來源于國家財政資金。中標價格越高，公共資金支出的比例也就越高。只是“曲線救國”罷了。其二，不規范的市場競爭使然。我國大大小小從事招標代理業務的公司（名稱各異，實質相同，有些稱之為貿易公司）高達３０００多家，這支隊伍每年還在不斷地壯大。隨之而來的是激烈的市場競爭。為了生存和更好地發展，招標公司就需要不斷地在全國各地尋租，招攬代理業務，不斷地提高回扣比例。在激烈競爭的環境下，如果采購價格壓得越低，招標公司的獲利空間自然也就會縮小，但給介紹采購業務的權力人的回扣卻不會降低。
其次，只要從事政府采購代理活動，集中采購機構的基本原則應該同樣適用于招標公司，但須立法予以明確。我國政府采購法第十七條對集中采購機構提出了四項要求，即采購價格要低于市場平均價格；采購效率更高；采購質量優良；服務良好。從前述來看，第一項雖然對招標公司有一定的難度，但只要這些公司涉足政府采購的代理業務，必須遵守政府采購的行為規范。相對于第一項來說，后三項實現起來容易一些，只有提高采購效率，及時滿足采購人的需要，完成受委托的采購項目，同時保證采購質量，實現物有所值的目標，提高服務意識，招標公司的競爭力和業務量才會不斷地提高和上升。
第三，法律確定的中標原則必須一致。世界上大多數國家確定中標、成交供應商的主要依據是供應商所報的價格，供應商報價越低就越具有競爭力。然而，我國的公共采購卻恰恰相反。除了集中采購，幾乎所有中標、成交供應商所報的價格越高往往越容易獲得政府采購的蛋糕。雖然存在前述所分析的一些原因，但主要的根源還在于公共采購法律制度的錯位。政府采購法和招標投標法在確定中標、成交供應商的標準是不一致的，也是相互沖突的。前者規定集中采購確定成交供應商的主要標準是采購價格，與國際政府采購規則基本一致；后者則不論是否為政府的集中采購，確定中標供應商的標準分別有兩條，即綜合評價標準和經評審的投標價格最低。根據《招標投標法》第四十一條規定，中標人的投標應當符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。我們在實踐中看到最多的是招標公司以綜合評價標準確定中標、成交供應商。法律所確定的這一評標原則明顯帶有計劃經濟年代的特征，賦予采購主體極大的主觀隨意性和自由裁量權力，很難體現透明度和客觀公正原則。在實際的政府采購活動中，采、供雙方矛盾最大也是問題最多的就是綜合評價標準。這一標準顯然與我國政府采購法第十七條存在嚴重沖突。
根據以上所述，為了降低公共采購的交易成本，體現公共采購在節約財政資金、提高公共資金使用效益方面的優越性，我國的政府采購立法非常有必要對集中采購給予更多的關注，同時必須及時解決兩部法律在確定供應商的采購價格方面所存在的沖突和錯位。（１２）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師）
