[ 阿江 ]——(2000-6-1) / 已閱4830次
司法改革應當關注司法效益
阿 江
實現司法公正是我國當前進行司法改革的主旋律，提出司法效益的問題可能是一種不和諧音。但筆者要強調的是，在整個司法改革過程中，如果不關注司法效益，不僅會增加司法改革的成本，而且將會帶來很多的負面效應，甚至會最終影響司法公正的實現。
司法效益的價值定位
毫無疑問，司法公正是司法的基本價值之一。近年來，筆者在這方面也做過一些探索。但筆者在進行司法公正問題研究的時候，同樣感覺到司法效益也是一個非常重要、值得關注的問題。甚至可以說是一個更高層次的問題。因此，有必要對司法效益重新進行價值定位。
首先，訴訟效益是當事人進行訴訟活動的根本動力。決定人類行為選擇的根本因素，在于預期和估計中的行為結果，在功利上大于實施行為所支付的代價。追求訴訟利益通常是當事人從事訴訟活動的基本動因。當然，在訴訟活動中，也會發現一些當事人象“秋菊打官司”一樣，只是為了“討個說法”。但總的來看，希望得到訴訟利益，或者盡可能地減少損失、降低成本，是絕大多數當事人的基本訴因。正是由于這個原因，司法效益應當成為司法的最基本的目標之一。
其次，從某種意義上來說，沒有效益的公正是沒有價值的公正。雖然我們不能完全認同“遲到的公正不是公正”的說法，但是我們完全可以說，遲到的公正是大打折扣或貶值的公正。就我國現狀而言，司法不公、司法腐敗問題固然是一個突出問題，但司法效益低下的問題同樣不可忽視。當事人打官司打得傾家蕩產、企業倒閉的現象屢見不鮮，司法效率低、成本高，使不少當事人望而生畏。在此情況下，公正對他們來說有何用?可見，公正本身并不是目的，沒有效益，公正也將失去其應有的價值。
第三，忽略司法效益問題，將會給司法改革帶來很多負面效應，將會加大司法改革的成本。正如在寒冷的冬天蓋樓房，因為怕冷而不留任何窗戶，而在炎熱的夏天來臨時，才發現樓房的缺陷，而不得不將已蓋好的樓房拆了重建。如果我們在進行司法改革的時候，只看到司法不公的問題而沒有看到司法不公后面潛伏著的司法效益不高的問題，我們就會犯同樣的錯誤。如果我們現在僅關注公正價值，從而構筑司法體制和程序，那么五年或十年后，我們可能會從另一個角度來否定這個體制和程序。
第四，司法機關在司法效益方面正面臨著日益嚴重的挑戰。近幾年來，人民法院每年各類一審案件都在500多萬件以上，而且還有進一步增長的趨勢。但根據國家編委的意見，審判人員的編制，還要進一步精簡。以北京海淀區法院為例，1999年一方面是案件的大幅度增長，另一方面是編制的壓縮，勢必出現許多案件久拖不結。從現實情況看，已有相當一部分案件不能在法定期間內審結，有的甚至五、六年結不了案。這種情況的存在，許多就是現存制度不合理的表現。同國外的一些法官辦案速度相比，我們的辦案效率相對較低。這同樣也與體制和程序的合理性有關。還應當看到，司法公正和效益雖然有相輔相承的一面，但也有相互制約、甚至相互矛盾的一面。如果在改革中不關注效益問題，強調程序的公正情況可能損害效益，從而使效益問題更趨惡化，幾年后，這個問題將可能變成災難性的問題。所以，筆者要大聲疾呼，司法改革應當在注重公正價值的同時也要關注司法效益問題。
司法效益的價值體系
司法效益的價值體系，需從以下三個層面來剖析：
第一個層面，司法效益是司法“產出”與司法“投入”之比。司法產出不僅包括當事人的訴訟利益，而且包括國家、社會從司法進程中所獲取的利益；不僅包括經濟利益、而且包括倫理的、政治的等其他非經濟的效益；不僅包括司法活動內的直接效益，而且包括司法活動以外的間接效益；不僅包括積極效益，而且包括負面效應；不僅包括物質效益，而且包括精神效應。與此相應，司法投入也是一個復雜的參數。不僅包括當事人的投入，而且包括國家、社會的投入；不僅包括物質方面的投入，而且包括精神方面的投入；不僅包括經濟方面的成本，而且包括政治、倫理等大量經濟方面的代價；不僅包括財產方面的投入，而且包括精力、時間方面投入；不僅包括直接投入，而且包括間接投入。
第二個層面，從司法效益的結構要素來看，司法效益受以下幾個要素的制約：從司法“產出”的角度來看，裁判結果的公正率、影響力、幅射力、利用率，以及裁判結果的經濟的、政治的、倫理的價值含量等等都是決定司法“產出”的重要參數；從司法“投入”的角度來看，各方經濟的或非經濟的投入、司法程序的科學與合理程序、司法效率等等是決定司法投入的“重要參數”。
第三個層面，司法效益應當是國家、社會以及當事人各方效益的綜合狀況。在司法過程中，國家、社會和當事人各方的利害關系在某些方面，在一定條件下可能是一致的，但在某些情況下又是相互沖突的，因而，同一司法過程的結果，對上述各方主體來說，司法效益的有無或大小都是不相同的，甚至會出現此消彼漲、此損彼益的狀態。因此，提出司法效益必須綜合考慮各方主體之間的邊際影響，同時根據公認的價值準則綜合權衡各方的利弊損失，從而實現司法效益的綜合優化。
提高司法效益的制度性思考
提出司法利益的基本思路是減少“投入”，增加“產出”。這里僅就有關司法制定的設計問題談幾點淺見：
第一，在保證法院的終局裁決權的前提下，賦予某些行政機關以準司法權。隨著社會關系的日益復雜，不管是民事案件、刑事案件還是行政案件均會大量增加，這是一個世界性趨勢。面對這種情況，一些國家的一個很重要的思路是對案件進行分流，不把全部案件集中到司法機關，讓相當一些行政機關甚至中介組織來行使部分司法裁決權，也就是說授予行政機關或某些社會組織一些準司法權。事實上，行政機關在進行行政執法過程中，在許多情況下行政法律關系和民事法律關系是交織在一起的。比如，同一個商標或專利侵權，行為人可能既違反了行政管理法規，同時也侵犯了第三人的民事權益。在這種情況下，行政機關在處理這個行政案件時，必然要對相關爭議進行調查、了解。為了節省整個國家解決爭議的成本，相當一些國家賦予行政機關對相關民事爭議的初步裁決權，讓行政機關裁決與其行使職權相關的民事爭議。為了保證爭議能得到公平解決，這些國家在賦予行政機關以準司法權的同時，讓法院擁有最終裁決權。所謂終局裁決權的概念就產生于這個領域。在我國，曾經有一些單行法律、法規借鑒了國外的一些做法，做了一些規定(如商標法、專利法)。但由于我國有一種行政機關不能行使司法權的定勢觀念，好象行政機關處理了民事爭議就侵犯了司法權。而有的行政機關由于不愿當被告，不愿接受司法監督，又不愿行使這種權力。最近，在修改專利法的過程中，有人提出行政機關對民事爭議只能擁有調解權而不能擁有裁決權，這種見解未必妥當。筆者認為，在現實情況下，應當大幅度地授予行政機關準司法權，從而消化大量的民事爭議。當事人對行政機關的裁決不服，可以提起行政訴訟，由司法機關作出終局裁決。這樣既提高了司法效益，減輕司法機關的壓力，降低了爭訴成本，又可以保障當事人獲得公正審判的權利。
第二，在提高法官素質的前提下擴大獨任審判和簡易程序的適用范圍。我國現存的審判制度，從審判主體方面看，主要的或基本的是實行合議制。合議制是基本的審判制度之一。只有按照簡易程序處理的簡單案件才能使用獨任制，由獨任法官一人審判。合議制有其長處，可以糾正個人的某些偏失或彌補個人素質的不足。但將一個人能做的事變為三個人做，顯然會影響效益。要提高效益必須大幅度擴大獨任審判的范圍。目前，適用普通程序多適用簡易程序少，特別是中級以上的人民法院。而且，有的地方為了實現公正把程序搞得更加復雜化了。按照這種思路走下去，會帶來一系列問題。因為過分地犧性效率，終會損害公正。因此提高司法效益必須在確保公正的前提下，精簡程序。要做到這一點，必須研究司法程序最要害的部分是什么?這就有個正當程序的最低標準或者說公正程序的最低標準問題。有必要對現有程序進行分類，對那些實現司法公正價值不大的程序，應當精簡，保留與公正具有實質性影響的重要環節。
第三，在強化監督機制的前提下，實行法官獨立審判。目前，司法效益低下的一個重要因素，就是因為法官提出裁判意見以后要層層報批。有的案件合議庭提出意見后交審判組審查，審判組審查后交副庭長，副庭長看后要提交庭長看，庭長看后交庭務會討論，庭務會討論后報主管院長，主管院長審核后提交審判委員會討論。這種“馬拉松”式的審判流程，嚴重影響了審判效益。要解決這個問題，最終要走法官獨立審判這條道路。是法院獨立還是法官獨立，這是個有爭議的問題。筆者認為，法官獨立和法院獨立是不矛盾的，正如西方強調司法獨立并不排斥法官獨立，而且更強調法官獨立一樣。法院獨立審判最終有賴于法官的獨立審判。我國為什么實行法院獨立審判而不像蘇聯那樣實行法官獨立審判，筆者曾查閱建國初期的檔案，當時唯一的理由是法官素質不高，并說將來法官素質提高之后，將實行法官獨立審判。今天共和國已成立50周年，我們的法官素質如果說仍然不夠理想的話，應該說與我們的體制本身有很大關系的。當然，要實現法官獨立審判，即取消院長、庭長審批案件，取消庭務會討論案件，限制審判委員會討論案件的范圍，必須加強對現有法官及合議庭的監督和制約。監督和制約法官和合議庭需要采取合理的方式。筆者認為，這種監督和制約最終還是寄希望于當事人。當事人的監督和制約是最有效的監督和制約。應當通過重新配制法官權力和當事人訴訟權利，實現這種監督制約機制，而不是在法官之上形成一個監督鏈或是給他設立諸多上司。
第四，在充分尊重當事人的訴訟請求及處分權的前提下，盡可能縮小審理的范圍。由于受審判的超職權主義特征的影響，審理的范圍被人為擴大，從而影響了司法效率。當事人沒有爭議的要審，當事人沒有提出的也要審，當事人放棄的或要求撤訴的，出于國家干預主義的立場也不讓撤訴。這些作法不僅人為地擴大了審理范圍，而且影響了司法效益。
第五，在確保訴訟活動正常運轉的前提下，要盡可能地降低訴訟成本。訴訟成本既包括直接成本，也包括間接成本；既包括表面成本，也包括隱性成本；既包括國家、社會成本，也包括當事人成本。司法改革不能將國家成本完全轉化為當事人成本。司法成本的轉移并不是司法成本的降低。當然，訴訟成本有一個各方主體合理分擔的問題，這要進行綜合分析。但總的目標是要降低訴訟的綜合成本。
第六，要在司法職能正常發揮的情況下，力求司法效益的最大化。也就是說要通過個案的審理，充分發揮司法過程的宣教功能，從而全面實現司法的經濟、倫理、政治等價值，推動人類的進步和文明。
(作者單位：最高人民法院)
