[ 楊濤 ]——(2005-7-30) / 已閱6669次
規章因民眾反對推遲出臺是走向正義的體現
楊 濤
北京市政府去年起草的房屋租賃管理辦法(草案)在征集意見時，由于246條市民意見中大多數持反對態度，該規章推遲出臺，列入到今年立法調研項目。這意味著，一部本可以在2004年出臺的政府規章暫時擱淺，等待調研結論。市政府法制辦主任周繼東稱，該規章最早要到2006年才能啟動立法。(《新京報》3月10日)
法律是針對一般性或特定性的事務，對所有人具有普遍性效力的規范，因此，法律是對民眾的生活息息相關。在現代民主社會，法律必須體現民意，是民眾意志的體現，否則不具有“合法性”，所以法律也必然體現為多方利益的博弈、協商和妥協，立法必須由民意的代表來進行并經他們通過，而且還必須將草案交由民眾直接討論，征求民眾特別是那些與法律中有直接利害關系的人的意見。因此，我們看到，人大在通過一部法律前要經過擬訂草案、征求意見、分組討論、大會通過等復雜的程序，時間也相對較長，以充分保證法律的公意性和可行性。
但是，現代社會的復雜性和變化的訊捷性，需要有關公權力機關對之及時作出反映，因而，在現代社會，政府所享有的立法權限不斷地擴大，議會委托政府立法的現象也愈來愈頻繁。在我國，法律體系中，除了憲法、基本法律、法律外，還包括行政法規、行政規章、地方性法規、條例以及地方政府規章。像行政法規、行政規章、地方政府規章其實就是政府立法，其享有的立法權限卻比較大，并且與民眾的生活也息息相關，但這樣的立法沒有人大代表參加，更沒有普通民眾參加，因此，在這些政府所進行的立法中所反映的民意必須有限。
因此，筆者認為，北京市政府在起草的房屋租賃管理辦法時聽取民眾的意見并且在大多數民眾反對時推遲立法是一個明智之舉，是使規章走向正義的具體體現。
首先，它讓民眾參與到政府立法中，更能反映各方的意見，平衡各方的利益，體現規章的民主性。筆者注意到，在這部規章雖然是由市政府法制辦紡籌起草，但首先是由市建委、市公安局拿出初步意見，這就必然使規章中更多的只是反映政府管理部門的意見，更少考慮被管理人的意見，這樣就不利于利益的平衡和妥協，不利于反映其公意性，而聽從民眾意見則能在很大程度上彌補這一點。
其次，民眾參與進到政府立法中，并影響立法進程，更可能保證規章的可行性。法律不能完全靠強制力來執行，法律必須以其制定的程序正當性和內容的合理性，讓人們從內心信仰，才能在全社會得到普遍遵守。民眾有權參與了政府立法，并在規章中體現了自己的意志，規章在實踐中的執行所受到阻力就會大大減少。
再次，民眾參與進到政府立法中，也更有利保證政府立法的科學性。法律涉及多方利益，必須集思廣益，既要聽取專家意見，也要聽取民眾意見；既要聽取管理者的意見，也要聽取被管理者的意見，才能使法律更加趨于完善。民眾對北京市這部規章的反對意見主要是針對草案規定的登記備案、治安管理責任的劃分、房租確定方式中的指導租金，以及房屋租賃管理部門過多、拖欠房租的處理方法等。這里面許多意見是比較中肯的，比如有人提出，“房屋是房屋所有權人的物權，出租房屋是《民法通則》賦予公民處理私有財產的一項基本權利，地方法規無權要求備案。”那么，草案出現的這些不足有些是起草者基于自身管理角度有意無意忽視的，也有一些是確實難免考慮不周引起的，民眾這時實際上成為了政府的“外腦”，給政府立法起到拾闕補遺的作用。
最后，我們還要提出的是，鑒于目前我們民眾對于規章等政府立法錯誤的監督和制約手段有限，因而，政府在制定規章時聽取民眾意見并讓民眾能影響立法進程顯得尤為必要。依照我國的有關法律，像政府規章之類的“抽象性行政行為”并不在行政訴訟范疇，民眾不能對其否合法提起訴訟。立法法雖然規定，有權接受備案的機關對報送備案的規章，有權進行審查。但這種審查取決于接受機關的意愿，并不具有強制性，在實踐中極少進行。因此，政府在制定規章前聽取民眾意見很有必要，以確保其的合法性。
江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學院法律碩士 郵編：３４１０００
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