[ 谷遼海 ]——(2005-8-17) / 已閱8893次
政府采購邀請招標謹防“黑箱操作”
作者：谷遼海
來源：中國經濟時報
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發表時間：2005年08月16日 09:07
邀請招標Selected Tendering Procedure又稱“選擇性招標”，是WTO《政府采購協定》所規定的招標方法之一，為國際公共采購的通行做法，是指采購人向特定的部分供應商發出投標邀請，收到邀請的供應商可以參加政府采購活動進行投標競爭的一種采購方法。
其招標程序的主要內容有：發出投標邀請和招標文件、投標預備和呈遞投標文件、接標和開標、專家評標、定標和授標，等等。我國《招標投標法》、《政府采購法》均移植了國際上邀請招標規則的一小部分內容，也確定為非公開招標采購方式之一。
根據我國財政部統計，2004年采用邀請招標采購方式進行采購的規模為234.3億元，占采購總規模的11%�？梢姡堈袠伺c其它采購方式一樣，在我國公共采購領域里得到了廣泛應用。盡管如此，由于我國立法未能全面理解國際上邀請招標采購方式，沒有全部采納這一采購方式的國際規則，導致我國公共采購領域在適用這一采購方式時普遍存在黑箱操作現象。其存在的主要問題如下：
其一，邀請招標在兩部法律中存在主觀隨意性。邀請招標為我國兩部公共采購法所規定的招標方法之一，《招標投標法》未規定適用情形，從而為采購人提供了采購方式的任意選擇空間�！墩少彿ā冯m規定了貨物或者服務適用邀請招標的前提條件，但同樣賦予采購主體較大的自由裁量權。根據后一部法律，可以適用邀請招標的情形是：貨物或服務具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。雖然后一部法律對采購人的選擇權進行了限制，但兩部法律畢竟都是屬于同一位階的，又都是規范公共采購行為的。采購人完全可以合法地避開后一部法律對邀請招標的適用情形，從而也就不受任何條件的約束。即使選擇后一部法律，適用邀請招標的條件同樣具有彈性。比如，我們怎么樣來界定采購對象有著“特殊性”？又如何去確定“比例過大”？等等。這些因素只能是采購人的主觀判斷。
國際上對邀請招標有著非常嚴格的限制性規定，即：實施政府采購制度的國家指定一個審批機關批準后，采購人如出于節省開銷和提高效率的理由認為事出必要，可按照規定采用邀請招標方法進行采購，但以下列情況為限：所需貨物、工程或服務由于其高度復雜或專門性質，只能從有限范圍的供應商或承包商處獲得；研究和評審大量投標書所需時間和費用與擬采購貨物、工程或服務的價值不成比例。
二其，邀請招標的決定權和審批標準不確定。首先，適用邀請招標采購方式的審批機關，我國兩部法律所規定的內容是沖突的。依照招標投標法，國家發改委確定的國家重點項目和省、自治區、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經國家發改委或者省、自治區、直轄市人民政府批準，可以進行邀請招標。而非重點項目是由相關的行政機關審批的。根據政府采購法，因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。其次，兩部法律都沒有明確審批的程序和標準。主管機關接到采購人選擇采購方式的申請后，許可或不許可邀請招標、依據什么樣的法定標準進行審批、依照什么樣的程序、在什么時間內決定等內容，在現行的法律中找不到確定的依據。實踐中，采購方式的審批幾乎不存在任何的難度，且許多采購機構都是在完成采購任務后再去補辦一個手續，隨意性非常大。
其三，邀請招標程序存在立法缺位。不論是我國《招標投標法》還是《政府采購法》，邀請招標如何在實踐中操作，兩部法律均無詳細的程序性規定。根據前一部法律，采購人采用邀請招標方式的，應當向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發出投標邀請書。投標邀請書應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。后一部法律則更加言簡意賅，僅僅用一個條款規定邀請招標的程序，即貨物或者服務項目采取邀請招標方式采購的，采購人應當從符合相應資格條件的供應商中，通過隨機方式選擇三家以上的供應商，并向其發出投標邀請書�？梢�，兩部法律僅僅規定了發標程序，后續的程序性內容即接標、開標、評標、定標、授標等環節均無操作規程，也無相互銜接和前后照應的內容。這一方面為采、供雙方串標、陪標等違法行為創造了法定的機會；另一方面，也與國際上邀請招標的采購規則大相徑庭。
根據上述，我國的邀請招標不論是在立法還是實踐中均存在許多不容忽視的問題。近幾年，尤其是《政府采購法》頒布實施后，為了對公共采購市場實施有效管理，爭取各自的主管權力，國家發改委、財政部競相頒布系列有關貨物、工程、服務等方面的招標投標辦法。這些行政規章的內容除了相互之間存在嚴重沖突之外，幾乎都側重于規范公開招標的操作規程，對于邀請招標的規定寥寥無幾。為此，我們的立法機關應該全面、深入地了解和借鑒國際規則。(16）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師）
