[ 劉長秋 ]——(2005-8-23) / 已閱15802次
村民委員會等基層組織人員在執行職務中造成他人損害的,可以適用國家賠償嗎？
劉長秋
（200020 上海社會科學院法學研究所；上海）
[內容提要] 村民委員會等基層組織人員在執行職務過程中給他人造成損害的，應當視同為國家機關給他人造成的損害，并適用國家賠償，但這必須以損害的造成完全符合國家有關法律規定的條件為前提。
[關 鍵 詞] 基層組織人員；執行職務；造成損害；國家賠償
第九屆全國人大常委會2000年4月29日第十五次會議通過的《全國人大常委會關于刑法第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）中規定：“村民委員會等基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的‘其他依照法律規定從事公務的人員’：
（一） 救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；
（二） 社會捐助公益事業款物的管理；
（三） 國有土地的經營和管理；
（四） 土地征用補償費用的管理；
（五） 代征、代繳稅款；
（六） 有關計劃生育、戶籍、征兵工作；
（七） 協助人民政府從事的其他行政管理工作。……”
據此，村民委員會等基層組織人員在符合上述條件時具有國家工作人員的身份。在其協助人民政府從事上述行政管理工作時，如果利用職務上的便利，非法占有了公共財物、挪用了公款、索取了他人財物或者非法收受了他人財物，構成了犯罪，則需要依照刑法第382條和第383條關于貪污罪的規定、第384條關于挪用公款罪的規定以及第385條和第386條關于受賄罪的規定加以定罪處罰。那么，在村民委員會等基層組織人員執行公務的過程中，如果給公民、法人造成了損害，是否可以適用國家賠償呢？對于該問題，理論界并沒有一致意見。在此，筆者擬淺談自己的看法，以求教于學界各同仁。
當前，在村民委員會等基層組織人員執行職務過程中給他人造成的損害能否適用國家賠償的問題上，理論界主要有兩種學說。其中，持贊成說的學者認為，由于有關的司法解釋已經將村民委員會等基層組織人員界定為代表國家從事公務的人員，因此，在這些人員執行公務過程中給其他公民、法人造成損害的，也應當適用國家賠償法，由國家對公民、法人因此所受到的損失承擔民事賠償責任。而持否定說的學者則認為，國家工作人員與國家機關工作人員是范圍不同的兩個概念，國家機關工作人員是專指那些具有行政事業編制，依法從財政領取薪金的國家工作人員；而國家工作人員則指包括國家機關工作人員在內的那些行使一定“公權力”、代表國家從事公務活動的所有人員。由于我國《國家賠償法》規定的適用國家賠償的主體范圍是“國家機關和國家機關工作人員”而不是范圍較之更為廣泛的國家工作人員，因此，在村民委員會等基層組織人員代表國家從事公務造成公民、法人人身或財產的損失時，不應當適用國家賠償，而應當由加害者個人單獨負賠償責任。筆者以為，上述兩種觀點盡管都不乏其立論的基礎，但由于都是一槌定音，所以未免有些失之偏頗。事實上，判斷村民委員會等基層組織人員執行職務中給公民或法人造成損害是否應當適用國家賠償的關鍵，應當在于這些人員在執行職務時的身份是否與我國《國家賠償法》規定的國家機關和國家機關工作人員的主體資格相吻合。以此為基點，筆者認為，對于該問題，我們應當區別情況，具體加以分析。下面，筆者將對此展開深入論述。
筆者以為，由于《解釋》在我國刑法第93條規定的基礎上已經對國家工作人員的范圍做出了明確界定，因此，依照該《解釋》，村民委員會等基層組織的組成人員也屬于我國刑法第93條所規定的國家工作人員。盡管嚴格來講，國家工作人員并不等同于國家機關工作人員，但在下面一點上二者卻并沒有實質性差別，即二者都是代表國家行使一定“公權力”的公務人員，而國家賠償的實質目的在于對因國家公權力行使不當或不利而給公民或法人所造成的損失加以補償，以最大可能地維系國家與作為行政管理管理相對人的公民和法人之間權益平衡，在損失的造成確實源于國家公權力的不當或不利行使時，國家應當對該種損失承擔賠償責任。而且，國家工作人員是國家機關依法授權某些人員代為行使或協助行使公共管理職能的人員，他們與國家機關有著密切的聯系，甚至在某種意義上，我們可以說，國家工作人員是國家機關在現實社會生活中的一個標征。從這一點上來看，國家工作人員在執行職務中造成公民、法人損害的，應視同為國家機關給公民和法人造成的損害，因此，根據我國《國家賠償法》第2條和《民法通則》第121條的規定[1]，應當由國家來承擔民事賠償責任。
那么，是否村民委員會等基層組織人員在執行職務中給公民、法人造成的任何損失都應當適用國家賠償呢？答案顯然應當是否定的。這是因為，國家賠償作為國家對因其公權力的行使而給公民或法人造成損害的一種補償，并不是毫無限制的，其最基本的限制便是要符合法律規定的條件。由于《解釋》對村民委員會等基層組織人員的國家工作人員的主體資格并不是完全的、不受任何限制的，因此，在這些人員執行職務而給公民、法人造成損害時，可以適用國家賠償的范圍也僅應限于法律規定的、這些主體符合國家公務人員時的情形。具體到《解釋》所規定的情形之中，只有在上述人員協助人民政府從事某些特定的行政管理工作時，其給公民或法人所造成的損害才能夠適用國家賠償。這些情形具體包括以下幾方面：救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；社會捐助公益事業款物的管理；國有土地的經營和管理；土地征用補償費用的管理；代征、代繳稅款；有關計劃生育、戶籍、征兵工作；協助人民政府從事的其他行政管理工作。而在非此之外的情況下，即使這些人員給公民或法人造成了損害且這些損失是在其執行職務時所造成的，也不應當適用國家賠償。否則，將會有悖于我國法律的統一性和一致性，并最終影響我國法律的信用和權威。可見，對這些人員所造成的損失適用國家賠償的前提條件應當是在這些損失是在符合法律（《解釋》）規定的、這些人員真正代表國家進行公共事務管理時對行政管理相對人所造成的損失。換句話說，只有在這些人員是完全符合法律（《解釋》）所規定的國家工作人員身份的公權行使者時，才能夠適用國家賠償。
綜上，在村民委員會等基層組織人員執行職務給公民、法人造成損害時，應當視同為國家給公民、法人造成的損失，并應當適用國家賠償，但這一點需要以滿足下列條件為前提，即：這種損害必須是在法律規定的、這些人員符合國家公務人員時的情形下造成的，是這些人員在代表國家行使法定公權力時給行政管理相對人所造成的損失。
[1] 我國《國家賠償法》第2條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法執行職務侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的，受害人有依照本法規定取得國家賠償的權利。國家賠償由本法規定的賠償義務機關履行賠償義務。”而我國《民法通則》第121條也規定：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”
