[ 翟峰 ]——(2023-6-15) / 已閱4469次
“全過程人民民主”與“人大立法聽證”
•翟 峰
中共中央總書記習(xí)近平2022年10月16日在代表第十九屆中央委員會作的《中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會報告》中指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”學(xué)研深悟這句話，再聯(lián)想到2019年以來習(xí)近平總書記關(guān)于“尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”等相關(guān)重要闡釋，即更加清晰地認知到：習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展全過程人民民主的這對一系列重要論述，既是對馬克思主義民主理論的重大繼承與發(fā)展，又深刻道出了我國人民當家作主的本質(zhì)特征，彰顯了我國社會主義民主在“保障人民當家作主”方面的顯著政治優(yōu)勢。
從習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主與重大立法決策的重要關(guān)聯(lián)性論述的角度來深入探析，即知：有立法權(quán)的各級人大及其常委會的立法過程，實則應(yīng)充分體現(xiàn)的，就是全過程人民民主的過程。
故此，有立法權(quán)的各級人大及其常委會在立法過程中的“立法聽證”環(huán)節(jié)，即與“全過程人民民主”的關(guān)聯(lián)尤為密切。
據(jù)此，本文要著重探析的，即是“人大立法聽證”在“全過程人民民主”程序中的這種重要的關(guān)聯(lián)性。
筆者曾在《從“人大立法協(xié)商”探“全過程人民民主”》一文中提到，人大立法協(xié)商的主要表現(xiàn)形式——即人大立法聽證制度；而人大立法聽證制度的基本表現(xiàn)形態(tài)——即是人大立法聽證會。
而要知悉何為人大立法聽證會，即應(yīng)了悉何為聽證會。
眾所周知，聽證會最早起源于西歐，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。即聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方通過互相辯論，其結(jié)果通常對最后的處理具有一定拘束力。
而由聽證會延伸的立法聽證會，其最先明確的含義大概有“應(yīng)由立法機關(guān)的主體來聽證”“聽證既要聽與立法有關(guān)的客觀事實，又要聽包括證陳述人在內(nèi)的主觀意見”“聽證會須公開”“聽取的公眾意見應(yīng)作為立法的重要依據(jù)”“應(yīng)有程序性規(guī)定”等這樣幾層。
立法聽證會這種形式在我國得以蓬勃興起，主要源于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會。因為，此次重要全會在對人大工作提出要“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”的這一新的更高要求之后，即意味著我國人大工作亟需通過進一步創(chuàng)新而達到更加完美的結(jié)果。
而正是由于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會精神的重要指引，所以推動了我國立法聽證會的不斷健全完善。如僅以立法聽證會的程序性規(guī)定為例。現(xiàn)在我國立法聽證會的程序性，不僅僅體現(xiàn)的是“立法聽證進行的先后次序”或“按時間先后或依次安排的立法聽證步驟”，而且在其“順序”“手續(xù)”“方式”“步驟”“程式”等各個相關(guān)程序環(huán)節(jié)方面，已體現(xiàn)得愈來愈完善。而與其各相關(guān)程序環(huán)節(jié)相對應(yīng)的，即應(yīng)是其要實現(xiàn)的“預(yù)期結(jié)果”。而要實現(xiàn)其“預(yù)期結(jié)果”，建立更加完善的相應(yīng)有效程序制度，即應(yīng)是人大立法聽證會之必定路徑。
當前，我國的人大立法聽證會主要出現(xiàn)于具有立法權(quán)的各級人大及其常委會制定法律法規(guī)時的立法程序之中。如以地方人大立法聽證會為例，在我國地方人大最早設(shè)立立法聽證制度的，即應(yīng)是貴州省貴陽市人大常委會設(shè)立的“市民旁聽”制度。隨后，廣東省深圳市人大常委會設(shè)立的立法聽證會，則更充分彰顯了地方開門立法影響力。
而更廣泛引起具有地方立法權(quán)的地方各級人大及其常委會效仿的，則應(yīng)是全國人大常委會召開的立法聽證會。尤其是全國人大常委會就個稅起征點召開的立法聽證會，可以說既加速推動了人大立法聽證制度的健全和完善，又更加彰顯了人大立法聽證制度的影響力。
在此，不妨借本文對早在2005年9月27日全國人大法律委、財經(jīng)委和全國人大常委會法工委就個稅問題在北京舉行的此次影響甚大的全國人大常委會立法史上的首次聽證會予以較詳回憶——
這天上午9時，全國人大常委會按“東、中、西部地區(qū)都有適當名額，工薪收入較高、較低的行業(yè)、職業(yè)都有適當名額，代表不同觀點的各方都有適當名額，并從4982件公眾報名申請中遴選20人作為公眾陳述人和確定２０名聽證旁聽人”這一規(guī)則，舉行了我國立法法規(guī)定聽證制度以來第一次涉及個人所得稅工薪所得減除標準的立法聽證會，專門就當時施行的個人所得稅工薪所得減除標準從800元提高到1500元是否合適等主要問題聽取各方意見和建議。
該次聽證會的聽證人既有全國人大法律委和財經(jīng)委的主任委員、部分副主任委員和委員，又有全國人大常委會法制工委主任和部分副主任。而主持該次聽證會既有全國人大法律委主任委員，又有全國人大財經(jīng)委個別副主任委員和全國人大常委會法工委主任。
出席該次聽證會的除了有13位聽證人之外，還有從全國各地近5000名報名者中篩選出來的包括20名公眾聽證陳述人在內(nèi)的共28位聽證陳述人。此外，該次聽證會的現(xiàn)場，還有從公眾報名者中選出來的18名旁聽人。
所有參加此次聽證會的人員，既發(fā)給其公證規(guī)則，又由會議工作人員對其宣布了“按指定區(qū)域就坐、關(guān)閉手機和尋呼機、聽證陳述發(fā)言應(yīng)當事先得到聽證主持人許可、不得隨意走動和喧嘩、新聞記者不得在聽證過程中對參加聽證會的人員進行采訪、不得有妨礙聽證會正常進行的其他活動、違反聽證會紀律的聽證主持人應(yīng)予以制止、拒不改正的可責令其離開會場”等會場紀律。
上午9:22時，按會前擬定發(fā)言順序，即由28名聽證陳述人圍繞確定的聽證事項發(fā)表意見。首先由個人所得稅修正案（草案）起草部門財政部和國務(wù)院法制辦的代表作了合并使用總時間不超過16分鐘的聽證發(fā)言。此后26位陳述人在發(fā)言前，皆遵循規(guī)則先要按其座位麥克風前右手的鍵，發(fā)言完畢后再按左手鍵停止發(fā)言。
聽證陳述一直持續(xù)到該日下午14:58時，主持人在作大約一分多鐘的總結(jié)之后，該首次全國立法聽證會即于下午15:00時正式結(jié)束。
從此次立法聽證會的議程及其參會名額、公眾陳述人和聽證旁聽人、陳述和發(fā)言順序的確定等全過程來看，皆體現(xiàn)了鮮明而又廣泛的人民性特征。而其聽證陳述人在聽證會上闡述的各自的主張及其理由，以及出席聽證會的旁聽人分別通過其書面提交的意見，而充分表達的代表諸多民眾及其個人的主張，又生動體現(xiàn)了數(shù)十名聽證陳述人既具有廣泛的代表性，又具有強烈的社會責任感和主人翁意識。
正是由于全國人大常委會就個稅起征點召開的這首次全國立法聽證會對全國人大系統(tǒng)聽證制度的完善起到的重要示范作用之推動，因而如今全國各級有立法權(quán)的人大常委會組織的人大立法聽證會，已愈來愈在不同層級的立法機構(gòu)中得以廣泛推行。而其聽證的范圍，亦愈來愈得以擴大。現(xiàn)在，已涉及到城市管理、污染治理、生態(tài)保護、社會保障、旅游發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。
可見，“人大立法聽證”確實是具有鮮明人民性特征的。故此，始終堅持人民性，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，即決定了“人大立法聽證”必須要通過“全過程人民民主”的運作，而使其得以進一步健全、完善和發(fā)展。而正是基于此，所以在“人大立法聽證”過程中，必須始終充分體現(xiàn)“全過程人民民主”，必須始終堅持以人民為中心，必須始終尊重人民的主體地位。
鑒此，為使立法聽證這一人大制度中的社會領(lǐng)域協(xié)商民主創(chuàng)造性的實踐形式，能更加有利于聽證各方真實意見的表達，能促使“人大立法聽證”更加符合“全過程人民民主”的運作，建議有立法權(quán)的地方各級人大及其常委會，仍應(yīng)在遵循我國立法法原則性規(guī)定之前提下，盡快制定完善地方立法聽證的相關(guān)法規(guī)，使其立法聽證工作更具法定操作性。如合理規(guī)定其立法聽證的范圍系省域內(nèi)涉及的經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、社會普遍關(guān)注的熱難點問題、對相關(guān)公民和法人或其他組織的權(quán)益有較大影響及對不同利益群體有較大沖突等，即是必要的。又如，合理確定具有代表性并具有一定陳述意見水平的立法聽證陳述人、嚴格規(guī)范立法聽證的程序、確保聽證參加人了解相關(guān)信息和資料、合理確定聽證陳述人的發(fā)言時間及其發(fā)言順序和發(fā)言形式，以及充分使用立法聽證成果和建立立法聽證反饋制度等，對于保護群眾積極參與立法聽證、培養(yǎng)公民參與立法聽證意識、促使各方真實表達立法聽證意見、健全和完善聽證制度，同樣是非常重要的。
注：作者翟峰長期在地方人大機關(guān)工作，系人大工作及其代表工作的多年踐行者、人大制度及其地方立法的多年探索者,并系中國法學(xué)會會員暨九三學(xué)社中央表彰的全國第二批“九三楷模”，曾數(shù)十次應(yīng)邀在省內(nèi)外作人大代表依法履職暨黨外人士咨政建言、參政議政講座，并曾參與多部地方法規(guī)的調(diào)研暨統(tǒng)稿工作；著書多部；發(fā)表文稿千余篇；曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、中國人大制度新聞獎一等獎、民主黨派中央課題研究優(yōu)秀獎。
