[ 徐鳳林 ]——(2023-11-20) / 已閱1437次
1994年我國第一部物業管理地方性法規《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》出臺，開創了物業管理地方性立法先河；2003年國務院頒布《物業管理條例》，從國家層面實現了物業管理有法可依，標志著我國物業管理工作進入法治化軌道。國務院《物業管理條例》經過2007年《國務院關于修改〈物業管理條例〉的決定》第一次修訂，2016年《國務院關于修改部分行政法規的決定》第二次修訂，2018年《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》第三次修訂適用至今。地方人民代表大會及其常務委員會，根據本行政區域具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規。立法法規定下位法不得與上位法相抵，地方性法規同法律或行政法規相抵觸無效，制定機關應及時予以修改或廢止。截止目前，全國23個省5個自治區、18個較大市及4個經濟特區、3個特別合作區及所有設區的市相繼頒布了物業管理地方性法律法規，構建起以國務院《物業管理條例》為統領的較完備的物業管理法律體系，為物業管理實現法治化與規范化提供了有力法律保障。我國版圖遼闊，地域差異明顯，人口數量、經濟社會發展情況及立法需求不同，個別地方立法系統性、整體性、協同性和時效性不強，出臺的法規與物業管理實際存在沖突，不適應物業管理實際需要，掣肘民生質量提升。
針對上述問題，筆者通過學習立法法，運用法治思維對物業管理地方性立法進行法治思考，提出工作對策，觀點可商榷。
一、存在問題
問題一：法律位階、法規名稱和條款內容沖突，損害物業管理立法的統一性和權威性
地方立法權是中央和地方治理分工的需要，是地方履行治理職能的制度保證，有助于降低立法成本和風險，促進地方政府競爭，推動制度創新。一個時期以來，泛立法傾向明顯，重復立法增多，質量不高、特色不足，存在法律沖突現象。各地物業管理條例名稱不統一、不規范，有的稱“物業管理條例”，有的稱“住宅區物業管理條例”、還有的稱“居住物業管理條例”或“城市住宅區物業管理條例”，適用范圍不明確。有的存在業主委員會職權相沖突，如“決定聘用或解聘物業管理企業”的職權屬業主大會，聘請物業管理公司的職權屬于業主委員會；有的上位法與下位法（省與市規定）相沖突，省級規定計算業主投票權按每戶計算，市級規定按房屋建筑面積每十平方米為一票。有的存在內容條款之間沖突，如“業主委員會委員由業主大會在業主中選舉中產生”，又規定“業主委員會可聘請派出所、居民委員會等有關單位的人員擔任業主委員會委員”，法律位階沖突、法規名稱沖突、條款內容沖突損害了物業管理立法的統一性和權威性。
問題二：自治原則剛性不足，強制性規范過多
自由原則是現代法律體系的基石之一，貫穿于各個法律分支中，包括行政法領域。物業管理地方性法規立法規定的自由原則，體現了法律對個體的尊重和保護，內涵是業主依照自己意愿對物業實施自治管理，不受外部力量干預或限制。立法實踐中，各地物業管理立法將“業主對物業實施自治管理”或“實行業主自治與專業服務相結合”列為倡導性規定，業主自治原則剛性不足，在保障業主行使自治管理權利方面操作性不強。強行性規范過多，通過行政權力干預業主自治范圍內的事務，對業主自治權利予以干涉，個別地方用強制性條款限制業主權利，如“業主或者業主委員會應當委托一個物業管理企業管理物業”，規定首次業主會應當討論“確定物業管理服務企業”。召開首次業主大會，由政府主管部門負責召集首次業主大會或者負責成立業主大會籌備組，業主沒有權利組織成立自治組織。政府對監督業主大會、業主委員會履行職責方面進行直接干預和管理，如“主管部門應經常檢查考核各管委會的運作情況，定期組織各管委會人員學習物業管理法規政策和業務知識；及時派員出席或主持業主大會或管委會的重要會議；糾正或撤銷業主大會或管委會作出的不符合法規政策的決議、決定。對運作管理混亂、嚴重影響工作或侵害多數業主權益的管委會，應當及時主持改組或重新組織選舉。”主管部門有權決定管委會委員及執行秘書的任免、撤換，召開業主委員會會議“應當報請市、區主管部門派員出席并指導工作”。物業管理區域必須聘請物業管理公司管理，業主委員會必須與物業管理公司簽訂“示范文本”物業管理委托合同等。
問題三：業主委員會定位不準確，相互差異較大
業主委員會是指由物業管理區域內業主代表組成，代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和要求，并監督物業管理公司管理運作的一個民間組織，具備獨立法人資格。在物業管理地方性立法實踐中，沒有理順業主委員會與業主大會的關系，各地對業主委員會的定位差別較大。如有的規定“業主委員會是在物業管理區域內代表全體業主對物業實施管理的自治組織”；有的規定“業主委員會是業主會的辦事機構”；有的地方立法機構參照國家《物業管理條例》上位法，為求對業主委員會定位與國家《條例》一致，對已實施的地方條例進行修改，規定“業主委員會是業主大會的執行機構”。還有個別省市對業主委員會的性質沒有作出明確立法規定，從業主委員會的職權規定看，明顯與上位法相悖。有的擴大業主委員會的權力，忽視業主大會作用。規定業主委員會有權“選聘或解聘物業管理企業”、“負責物業維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業管理企業的物業管理服務年度計劃、財務預算和決算”等。國家《物業管理條例》規定，涉及業主利益的重大事項應由業主自治最高機構——業主大會決定，明確規定上述事項屬業主大會職權范圍，不屬業主委員會。業主委員會權力過大，實施監督措施不到位，導致業主委員會濫用權力案件時有發生，嚴重損害了業主權益。
二、幾點對策
對策一：堅持立法三原則，維護法制統一和尊嚴
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的作用，以立法法為引領，恪守立法三大原則（憲法原則、法治原則、民主原則），堅持立法公開，遵循憲法規定、原則和精神，發揚社會主義民主，體現人民的意志，從實際出發，保障人民通過多種途徑參與立法活動，依照法定的權限和程序，科學合理地規范社會關系，規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，制定明確、具體，具有針對性和可執行性的法律規范，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，維護社會主義法制的統一和尊嚴。
對策二：突出業主主體地位，統一條例標題和法律概念
我國憲法和民法典明確了業主在物業管理中的主體地位，業主對物業管理方式有自由選擇權，規定召集會議的程序應突出業主主體地位，業主有權自主成立業主大會和業主委員會。站在維護法制統一視角，應統一法規標題名稱，如《ｘｘ省（市）物業管理條例》，有利于下位法與上位法、地方立法與國家立法協調一致，有利于對物業管理的各種物業形態保持普遍法律效力，有利于名稱與內容保持一致性。法律概念是立法和表達司法內容的工具，借助法律概念才能對事物進行法律分析，作出司法判斷；才能認識理解法律，描述評價法律、改進法律。豐富、明確的法律概念可以提高法律的明確化和專業程度。物業管理法規的基本概念如業主、使用人、物業管理、業主大會、業主委員會、共用部位、共同設施設備等必須統一，與上位《條例》規定保持一致，避免出現概念沖突，適用法律時無所適從。
對策三：依法保障業主自治，科學界定公權力與業主權利邊界
業主自治是指在物業管理區域內的全體業主，基于建筑物區分所有權制度的法律規定，根據民主原則建立自治組織、確立自治規范，管理本轄區的一種基層治理模式。多層建筑或居住小區的共用部位和共用設施的產權由多個區分所有權人共有，各區分所有權人的要求各異，易導致各種糾紛發生。為統一意見、便于管理，業主組成管理團體委托其他組織或者自行對小區共用部位和共用設施設備的維護、公共環境、公共秩序等事項進行自治管理，避免公共事務無人愿管或無人可管，保證物業合理使用，使業主有一個良好的生活居住環境。在世界各國的物業管理法律制度中，業主自治都是基本組成部分。2003年我國頒布的《物業管理條例》初步確立了以業主大會為核心的業主自治機制。地方物業管理立法中必須科學界定公權力與私權利的邊界，增加業主自治授權性條款，減少強制性條款，減少公權力直接干預業主自治范圍內的事務，依法監督物業管理活動。
對策四：理順業主大會與業主委員會的關系，確立業主大會法律主體地位
業主大會是指物業管理區域內的全體業主組成的共同體，代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益，決定物業重大管理事務的業主自治管理組織。業主人數較多時，可按比例推選業主代表，組成業主代表大會。業主委員會是業主大會的執行機構，負責業主大會日常工作，委員由業主大會從全體業主中選舉產生，經政府批準成立的代表全體業主合法權益的社會團體，具體執行業主大會的事項。如業主大會決定物業管理企業的選擇，物業服務合同由業主委員會簽訂。業主大會監督業主委員會的工作開展。業主委員會委員人選由業主大會選舉和更換。立法實踐中，有些地方立法對業主大會和業主委員會定位不準確，甚至相互矛盾。從立法層面看，下位立法必須與上位法相一致，通過修法理順業主大會與業主委員會的關系，調整業主大會和業主委員會的職權。盡管國務院《條例》沒有對業主大會的法律地位作出明確規定，但是，可根據本地實際確認業主大會的自治組織地位，賦予獨立的法律主體資格，增加業主大會職權，便于其行使自治權利，依法保障全體業主的合法權益。
作者：吉林省蛟河市總工會 工資集體協商指導員 徐鳳林
