[ 胡文苑 ]——(2005-9-9) / 已閱16057次
論如何建構(gòu)行政處罰的合理性標(biāo)準(zhǔn)
杭州市西湖區(qū)行政執(zhí)法局 胡文苑
行政權(quán)與民事權(quán)利建構(gòu)的基礎(chǔ)不同，但相同的是均是維護(hù)合法的權(quán)利而由人們做出的制度選擇，不同之處在于民事權(quán)著眼于個(gè)人的權(quán)利，在對(duì)個(gè)人追求各自利益權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，達(dá)到社會(huì)總產(chǎn)出最大的目標(biāo)，而行政權(quán)運(yùn)行的目標(biāo)就是應(yīng)該站在整個(gè)社會(huì)公益的角度去運(yùn)行權(quán)利，所謂個(gè)人的權(quán)利就是公權(quán)的邊界。公權(quán)實(shí)施的惟一目的就是為了促進(jìn)公共利益，在社會(huì)公益得到保證的前提下，達(dá)成個(gè)人更好地實(shí)現(xiàn)私權(quán)的愿景.民事權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系就好像民事權(quán)是鼓勵(lì)舟上的每個(gè)人奮力劃槳以盡快達(dá)到彼岸，而行政權(quán)更像是掌舵的，保證整個(gè)航向不變，保證一船人順利到達(dá)彼岸，所以社會(huì)正義是行政權(quán)題中應(yīng)有之義。行政處罰是保障行政權(quán)的重要制度設(shè)計(jì)，如何實(shí)現(xiàn)行政處罰中的正義。解構(gòu)正義目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)在合法性之外，追求處罰的合理性便是現(xiàn)代行政處罰中正義很重要的另一個(gè)第二位階目標(biāo)。
一個(gè)再好的理念，如果沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的模型，其操作性就值得懷疑。而行政處罰如何實(shí)現(xiàn)合理性目標(biāo)，建構(gòu)合理性標(biāo)準(zhǔn)，便成為建構(gòu)這一模型最具核心化的元素。
合理性標(biāo)準(zhǔn)不是單純的某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而是一組價(jià)值群，選擇位于第一位階的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是行政處罰具有正當(dāng)性。
怎樣的行政處罰具有正當(dāng)性，余以為有三個(gè)政策目標(biāo)要遵守。第一，行政處罰的額度要超過(guò)行政違法相對(duì)人的違法所得。只有在成本大于收入預(yù)期的情況下，才能遏止相對(duì)人的違法沖動(dòng)，也是符合法諺的基本正義理念：“任何人均不能從錯(cuò)誤中獲利。”罰大于得對(duì)于維護(hù)違法相對(duì)人造成損害的利益添補(bǔ)機(jī)制中的利益均衡有重要意義，是正當(dāng)性政策目標(biāo)的首選。現(xiàn)在國(guó)家花費(fèi)巨資治理淮河污染，效果不明顯，除開(kāi)地方利益的驅(qū)動(dòng)，地方保護(hù)外、處罰額度與污染企業(yè)污染所得之間的利益失衡，處罰力度不到位是直接原因，以至于造成遏止不住企業(yè)的污染沖動(dòng)。
第二，實(shí)施的行政處罰應(yīng)是有效率的，不會(huì)造成執(zhí)法成本巨大，與行政處罰欲保護(hù)的目標(biāo)相較不應(yīng)存在成本大于欲保護(hù)利益的情況。效率始終是行政權(quán)追求的首要目標(biāo)，相較之司法對(duì)效率的追求，行政權(quán)應(yīng)更具主動(dòng)性.行政處罰同樣是行政權(quán)的運(yùn)用，同樣是動(dòng)用公共資源的一項(xiàng)行政執(zhí)法活動(dòng)。如果一項(xiàng)處罰耗費(fèi)羈縻，而處罰的結(jié)果卻是保護(hù)利益很小，這也是不正當(dāng)?shù)模驗(yàn)槔速M(fèi)了大量的公共資源，所以行政執(zhí)法一定要樹(shù)立績(jī)效觀念，對(duì)欲處罰的對(duì)象應(yīng)根據(jù)繁簡(jiǎn)程度，采取相應(yīng)的手段，避免出現(xiàn)大炮打蚊子的局面。
第三，實(shí)施的行政處罰應(yīng)該是行政相對(duì)人有能力承受的，傳統(tǒng)的司法理念注重的是個(gè)人自由主義，講究責(zé)任自負(fù)，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人自我負(fù)責(zé)，如其有過(guò)失，就必須為自己的過(guò)失付出代價(jià)，哪怕這種代價(jià)是慘重的也在所不惜，以達(dá)到人人自我負(fù)責(zé)、人人安全的目的。但是這個(gè)世界的不完美的，傳統(tǒng)司法的觀點(diǎn)將每個(gè)人都視為自我的斗士，人間的騎士，單打獨(dú)斗的英雄，這理想可能永不能實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)代司法追求的是“社會(huì)集體安全”，降低對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究（如機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任保險(xiǎn)），使其有過(guò)失時(shí)，為其過(guò)失所須付出的代價(jià)比較不慘重，而這一底線便是生存權(quán)的保障，在我們處罰過(guò)程中來(lái)說(shuō)，就是處罰的結(jié)果不至于造成相對(duì)人的困厄，讓處罰在相對(duì)人可承受的范圍內(nèi)執(zhí)行，否則處罰超過(guò)其生存權(quán)的底線，只會(huì)造成兩個(gè)結(jié)果，一是相對(duì)人的生活困苦不堪，對(duì)其生存權(quán)造成威脅，二是相對(duì)人對(duì)整個(gè)社會(huì)的報(bào)復(fù)。處罰超過(guò)相對(duì)人可接受的程度便是極大的不公正、不正當(dāng)，根本毫無(wú)合理性可言。讓處罰變得可接受，便是對(duì)“社會(huì)集體安全”的最好詮解。
行政合理性的另一個(gè)第二位階的標(biāo)準(zhǔn)就是比例原則。所謂“比例原則”就是國(guó)家一切措施之目的和達(dá)到目的所采取手段與相對(duì)人負(fù)擔(dān)之間的比較，比例原則考察的是目的與手段的關(guān)系。行政處罰要其合理，就必須合乎適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則。適當(dāng)性原則的解釋是國(guó)家所采取的限制性手段須適當(dāng)且有助于所欲求之目的的達(dá)成。在滿足適當(dāng)性之后，必要性是指在所有能夠達(dá)成目的之手段中，選擇對(duì)相對(duì)人“最少侵害”的方法，也可稱為“盡可能最小侵害的原則”。如占道堆放案件，占道零點(diǎn)幾平方米，處罰百元以上，后被法院撤銷，法院的理由就在于，為達(dá)成市容整潔的目的，較之此類細(xì)小違章，口頭教育責(zé)令整改即可，處罰非必要之手段。
“狹義比例原則”是說(shuō)一個(gè)措施，雖然是達(dá)成目的所必要的的，但是用之，相對(duì)人將會(huì)有過(guò)度的負(fù)擔(dān)，該措施也是不符合比例原則的，其實(shí)，依據(jù)就是成本效益的比較，所謂兩害相比較取其輕。
現(xiàn)實(shí)生活中我們看到不符合比例原則的例子很多，如為了養(yǎng)路費(fèi)扣車的行政強(qiáng)制措施，據(jù)說(shuō)省人大對(duì)于該強(qiáng)制措施是否付于路政部門(mén)爭(zhēng)的很厲害，我想其不符合比例原則之處在于，手段與目的之間的不合理性，為追究一、二千元的養(yǎng)路費(fèi)，扣押相對(duì)人幾萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)的車輛，而車輛的扣押可能造成相對(duì)人生產(chǎn)、生活的極大不便，直、間接損失無(wú)法估計(jì)，拋開(kāi)處罰的利益驅(qū)動(dòng)，路政部門(mén)完全可以通過(guò)技術(shù)手段，通過(guò)電腦聯(lián)網(wǎng)的形式，將未交養(yǎng)路費(fèi)查實(shí)結(jié)果通知車輛屬地，由屬地催其補(bǔ)繳，進(jìn)行處罰，而完全不必要采取扣留車輛這一極端手段。
一項(xiàng)行政處罰在滿足以上標(biāo)準(zhǔn)后，它應(yīng)該來(lái)說(shuō)客觀上有了理性的保證，司法對(duì)行政處罰合理性的審查也應(yīng)遵守以上的標(biāo)準(zhǔn)。而社會(huì)對(duì)于合理性標(biāo)準(zhǔn)的尺度也是隨著社會(huì)實(shí)踐而不斷變化的，但在相對(duì)固定的一段期間內(nèi)，合理性標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，這就要求我們每個(gè)行政機(jī)關(guān)要從公平正義的角度，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度下，在自己的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，建構(gòu)起符合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)的合理性標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能從根本上做到依法行政。
參考文獻(xiàn)：
朱金池 《行政法比例原則之研究》
