[ 劉顯桂 ]——(2005-9-19) / 已閱27477次
淺議行政處罰中的罰款
湖南省永興縣工商局 劉顯桂
罰款是最常見的、最廣泛使用的行政處罰，是指行政機關或法律、法規授權的組織以及行政機委托的其他組織責令違法者承擔一定的財產給付義務，要求違法者在一定期限內交納一定數量貨幣的行政處罰。罰款所得來源一般是被處罰人的合法收入，但在實際情況下一般不認定罰款所得貨幣來源的合法性，因此，罰款不排除包含非法收入的可能。
一、罰款與其他概念的區別
1、罰款與沒收違法所得的區別。罰款與沒收違法所得都是行政處罰，都屬于財產罰，但罰款一般針對被處罰人的合法收入，非法收入一般不作為罰款的收入，非法收入當然沒收或者退還受害者，顯然沒收違法所得是針對被處罰人的非法收入。
2、罰款與罰金的區別。罰款是對未構成犯罪的違法行為的一種行政處罰，處罰行為主體是行政機關，申請法院強制執行罰款，也不改變罰款是行政行為的性質；罰金是對構成犯罪違法行為的刑事處罰，處罰行為主體是法院。
3、罰款與加處罰款的區別。罰款是對行政相對人拒不履行法律規定作為或不作為義務而采取的一種行政處罰手段，加處罰款是對拒不履行行政機關決定設定財產繳納新的義務而 強制執行的措施，是一種執行罰，不屬于行政處罰的范疇。
二、行政處罰中罰款的定位問題
《行政處罰法》規定了最常見的六種行政處罰，其表述順序為：(一)警告；(二)罰款；(三)沒收違法所得，沒收非法財物；(四)責令停產停業；(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照。《行政處罰法》這一排列順序大致是按處罰的輕重或者說按照行政處罰行為對行政相對人權益影響程度輕重排列的。在這一排列中，罰款的定位有待商榷(暫扣許可證或執照，在實際行政處罰中較少使用，宜作為行政強制措施規定和停產停業的輔助使用)。從法理而言，罰款是相對違法者合法收入的處罰，對既得合法財產產生影響，沒收違法所得是收繳違法者不應得的違法收入，違法所得當然沒收或者退還受害者，這是對違法者較基本的處罰，因此，就性質而言，罰款處罰比沒收違法所得處罰要重；從涉及行政處罰的法律規定來看，有關罰則中，一般表述為先沒收違法所得，可再并處罰款，同時《行政處罰法》對沒收違法所得行政處罰的設立沒有特別限制，而對罰款權的設定有特別的說明，這一角度也反映罰款行政處罰要比沒收違法所得行政處罰要重。筆者之所以提出關于罰款在行政處罰種類中排列定位的見解，是為了更好地理解和推定法律。
三、關于罰款類比問題
1、關于不能重復使用行政處罰類比。《行政處罰法》規定：“對當事人的同一違法行為不得給予兩次以上的罰款的行政處罰。”這里所指的行政處罰是罰款，如果狹義的理解局限于罰款，也就意味可以給予兩次以上除罰款以外的其他行政處罰，如給予兩次行政拘留，這顯然是違背《行政處罰法》精神的。筆者理解，“不得給予兩次以上的罰款的行政處罰”應當推定包括罰款和罰款以上的行政處罰，不包括罰款以下的行政處罰，罰款和罰款以上行政處罰都不得重復使用，這樣的理解更為準確。按前述所述關于處罰輕重排列順序，筆者認為對當事人同一違法行為處罰沒收違法所得后，如果發現有新的違法所得，可再次實施沒收違法所得的行政處罰。
2、關于申請聽證適用范圍類比。《行政處罰法》規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”申請聽證是法律給予當事人保護自身權益的途徑，從立法本意而言，申請聽證適用范圍主要是指對當事人權益影響較大的可能行政行為。在這一條款中明文列舉了聽證范圍，但用了一個“等”字，由于漢語文字的復雜性，“等”字可能是“等外等”，也可能是“等內等”。《行政處罰法》在這里出現了一個含糊表述，因而在實際執行中就造成了理解上的分歧。如2005年3月23日和4月27日《法制日報》報道江蘇省蘇州市工商局沒收一企業違法所得68萬元，因未舉行聽證被法院一審判決予以撤消。法院審判的依據是最高人民法院關于沒收較大金額財產應當適用聽證程序的答復。最高人民法院的答復應作為下級法院辦案依據，但不能作為行政機關的執法依據，但實際上對行政機關行政執法會產生影響。最高人民法院這一答復的準確性值得推敲。該案中爭論的焦點表面上是《行政處罰法》中關于聽證適用范圍表述中的“等”是“等外等”還是“等內等”，其實不然，這涉及的是一個類比解釋的問題。筆者認為，法律意義上的“等”一般是“等外等”，“等外等”的類比應該包括與明文列舉范圍相當或者甚于列舉范圍的情形，《行政處罰法》聽證范圍適用推定應考慮較大數額罰款和較大數額沒收違法所得在處罰性質上孰重孰輕。如前面所述，較大數額罰款應重于較大數額沒收非法所得，因此，盡管最高人民法院“答復”有其合理的一面，但超越了法律而進行類比解釋。
3、關于行政處罰執行中罰款類比。人們通常所說的“罰款”，是概指罰沒款，即包括罰款和沒收違法所得款，法律表述應該是明確的，但個別情況也有含糊的。《行政處罰法》第六章中表述的罰款是隱含沒收違法所得的，如“不得自行收繳罰款”、“當場收繳罰款”、“當事人有權拒絕繳罰款”、“收繳罰款的機構”等表述中都隱含有沒收違法所得的意思，卻沒有表述清楚。又如該法規定當事人逾期不履行行政處罰決定的，到期不繳罰款的，可以按罰款的百分之三加處罰，可將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款。這里指的“罰款”也應該隱含沒收違法所得，否則，是不合情理的。
在實際法律中，有時法律條文字面表述不可能完全反映立法本意的全部，有時行政機關、行政相對人、審判機關也存在對法律理解的差異，因而在執行中必然出現爭議。作為行政機關應全面把握立法本意，準確理解法律和慎用法律類比，在適用法律時如出現爭議，應盡可能地站在行政相對人利益的角度理解執行為妙。如前面所述蘇州市工商局敗訴案，筆者本意認為蘇州市工商局在該案中未舉行聽證不存在在程序上的錯誤，但由于可能對法律的不同理解，為避免不必要的困擾，可盡可能地給足當事人的權利，在實施沒收違法所得行政處罰中，要參照罰款適用聽證程序的數額，放寬告知當事人可以申請聽證的權利。
