[ 谷遼海 ]——(2005-9-20) / 已閱8378次
政府采購評審專家制度有待理順
作者：谷遼海
來源：中國經濟時報
發表時間：2005年9月20日
政府采購評審專家是指政府采購的投標文件（包括招標以外采購方式中的報盤文件、報價文件等）在開標之前，具有技術、經濟等方面高級職稱的專家學者受采購人或采購代理機構的聘請，參加招標、競爭性談判、詢價、單一來源等政府采購活動評審，依照法律和招標文件的規定，對投標文件進行審查、評估和判斷，以確定貨物、工程和服務的合格供應商。
我國的《招標投標法》有多個條款規定公共采購評審專家的權利和義務，但《政府采購法》沒有一個條文規范評審專家。為此，財政部協同監察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采購評審專家管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《招標投標法》雖然建立了公共采購的評審專家制度，但由于立法的缺陷，受聘專家難以站在第三方的立場進行客觀公正、公平的評審。《辦法》雖然進行了一些彌補，但畢竟是屬于行政規章，其位階較低，又不能與法律相沖突。以下，筆者從立法所存在的缺陷和實踐中普遍存在的問題，對我國的評審專家制度進行一些分析。
首先，現行法律為采購主體牟取私利提供了法定機會。我國公共采購市場活躍的一支龐大隊伍是以營利為目的的招標公司，從業人員魚龍混雜，不需要參加全國統考獲得從業資格，不需要領取全國統一的上崗執業證，很少有經過專業的法律職業培訓，不受公務員編制的法紀約束，沒有專門規范其行為的法律和行政法規。多年來，國家公共采購的重大項目基本上都是委托這些中介機構來完成的。根據《招標投標法》規定，評標由招標人依法組建的評標委員會負責，中標供應商的確定是由評標委員會來決定的，表面上似乎很公正。然而，評標委員會的成員主要是來源于招標公司的專家庫，報酬是由招標公司支付的，酬金的多少也是由招標公司決定的。受聘專家拿了招標公司給付的酬金，評審意見不可能違背委托人的意志。
這樣看來，好像所有的黑箱操作都源于招標公司，也不盡然。供應商想獲得采購項目主要有兩條途徑，其一是直接從采購人通常是用戶下手，按照采購標的額給付具體掌權人回扣。招標公司為了源源不斷地代理業務，通常都會對采購人俯首貼耳，言聽計從，服從對中標供應商的安排。其二，是通過尋租人招標公司這個橋梁，通絡關系，為行賄人和受賄人提供方便，然后獲取相應報酬。由于尋租人為了承攬采購項目的代理業務，從而能夠在中標供應商那兒獲取巨額的采購代理費和中標服務費，為此，招標公司情愿為設租人當替罪羊。可見，現行法律為設租人和尋租人提供了合法的獲取私利空間。
其次，評審專家的管理缺乏科學有效的機制。首先，評審專家庫管理混亂。根據《招標投標法》，公共采購市場的評審專家主要來源于兩類專家庫，一是國務院有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府有關部門提供的專家名冊；一是招標代理機構自己建立的相關專業的專家庫內。專家的產生可以采取隨機抽取方式，也可以直接確定。依照《辦法》，專家庫由財政部門統一建立和管理，也可以借用代理機構的專家庫，評審時在財政部門監督下通過隨機方式抽取。其次，評審專家無法有效進行評審。為了避免評審專家與采購主體和供應商之間進行“勾兌”串通的幾率，《辦法》規定，評審專家的抽取時間原則上應當在開標前半天或前一天進行，特殊情況不得超過兩天。評審專家都是業余的，有自己的科研業務，隨機抽取的專家在開標前半天接到開會通知，有些根本就無法參加評審，有些匆忙趕到現場，也不可能在幾個小時之內馬上有自己的獨立觀點。因為厚如磚塊的數百頁招標文件和投標文件，全部看完至少需要兩三天時間。評標現場的專家打分基本上是招標公司誤導的結果。第三，評審專家的專業分類不科學。現行法律只規定技術、經濟等方面的專家，非常籠統，導致評審專家的確定帶有極大的主觀隨意性。第四，電腦隨機抽取專家并不能保證評審活動的公正。雖然電子商務普遍進入了我國的各級政府機關，互聯網對于提高政府采購效率大有幫助，然而虛擬世界中的各種程序畢竟是在我們自然人控制之下。第五，法律方面的專家基本上都被排除在政府采購活動之外。“標書”的合法性、供應商的商務資質、評標程序的合法性等方面都涉及到法律問題，但我們在評審專家名錄中很少看到有法律界的專家介入。第六，評審專家的數量存在著尷尬。根據《招標投標法》，依法必須進行招標的項目，其評標委員會成員人數為五人以上單數。實踐中，不管多大的采購項目，招標公司通常將評審專家控制在五名以內。因為多增加一名專家，就意味著招標公司多支付一份報酬。同時也不利于招標公司對專家的意見進行統一和控制。第七，現行法律限制了評審專家的地區分布。依照《招標投標法》，評審專家應當從事相關領域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業水平。具備這樣條件的專家大多集中在北京、上海、廣州、天津等大城市，中小城市相對就少，采購主體可以選擇的余地也就很有限。同樣道理，如果北京的專家到西部一個城市去參加評審，必然會增加招標公司的費用支出。第八，現行法律造成了評標委員會主任委員獨斷專行。根據法律和行政規章，評標工作由評委會負責。在實際操作中，多數項目五人組成評委的時候比較多。五人當中，三人是外請的專家評委，一人是采購人的代表，一人是招標公司的代表，往往大家輪流“執政”，如果采購人的代表“官”比較大，是單位的某長，也許是上級部門的領導，那么，他有傾向地介紹情況，找意向的投標供應商“詢標”，成為實際上的主持人，很容易使評委會迅速做出評標結論。如果由外聘的專家擔任評委會的主任委員，相對而言，利大于弊。
總而言之，不論是立法還是實踐，我國的專家評審制度均存在著嚴重的問題。如果想從根源上解決上述的重大缺陷，必須將符合國際慣例的《招標投標法》內容納入到《政府采購法》中，取消能夠產生私利空間的法條，同時改變定標方法，限制綜合評分方法的廣泛運用，拒絕以營利為目的招標公司代理政府采購業務，從而才能降低尋租人與設租人合作博弈的幾率。（１９）
(注:本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師)
