[ 谷遼海 ]——(2005-9-27) / 已閱10511次
定標(biāo)應(yīng)以投標(biāo)價格作為主要考量
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟(jì)時報
http://finance.sina.com.cn
發(fā)表時間：2005年09月27日 09:07
定標(biāo)是政府采購項目開標(biāo)后至授標(biāo)之前的最后一道評定適格供應(yīng)商的程序。按照國際慣例，政府采購貨物、工程和服務(wù)，經(jīng)過嚴(yán)格的招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)程序后，在授予合同之前，應(yīng)依照法定的授標(biāo)條件和招標(biāo)文件的要求，對所有供應(yīng)商的投標(biāo)文件進(jìn)行評估，最終確定合格的供應(yīng)商。
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的授標(biāo)條件分別是“最低評標(biāo)價法”和“綜合評標(biāo)方法”，從我國1980試點(diǎn)推行公共采購制度至今20多年的時間來看，由于計劃經(jīng)濟(jì)的影響，采購主體對“綜合評標(biāo)方法”一直是情有獨(dú)鐘，這種方法長期在我國公共采購市場占主導(dǎo)地位。相反，盡管立法已經(jīng)有明文規(guī)定，但采購主體通過“最低評標(biāo)價法”確定中標(biāo)供應(yīng)商的則非常罕見。這種狀態(tài)在我國《政府采購法》頒布三周年后的今天仍然沒有任何改觀。為此，本文在分析我國盛行的“綜合評標(biāo)方法”弊端的同時，介紹國際上公共采購的定標(biāo)方法，并建議未來的立法應(yīng)該將供應(yīng)商的投標(biāo)價格作為定標(biāo)的主要考慮因素。
“綜合評標(biāo)方法”是導(dǎo)致我國公共采購領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)的主要根源之一。雖然，“綜合評標(biāo)方法”在國際上也是評定適格供應(yīng)商的通行做法，但并不是首選的定標(biāo)方法。該方法是指在最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的各項因素進(jìn)行綜合評審后，以評標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法。其評分的主要因素是：價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。這種方法除了價格這一客觀因素，其它的標(biāo)準(zhǔn)均受制于個人的主觀判斷。因此，供應(yīng)商報價低并不一定能中標(biāo)，報價高反而能夠中標(biāo)。這對于價廉物美的供應(yīng)商和公共資金的享有者是非常不公平的。實(shí)踐中，通過“綜合評標(biāo)方法”評定供應(yīng)商，幾乎都是千篇一律高報價勝出。例如，2004年10月，總投資114億元的國家公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系的政府采購項目，其中的血?dú)夥治鰞x300臺通過公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購，北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司每臺的投標(biāo)價格為56800元，廣東開元醫(yī)療設(shè)備有限公司的投標(biāo)價格為每臺8萬元，后者高出前者的價格差是23200元，前者報價低落標(biāo)了，后者高卻輕而易舉地中標(biāo)了。當(dāng)然，中標(biāo)供應(yīng)商并不享有這里的每臺差價款總計696萬元（23200元×300臺）的權(quán)力租金，這巨額差價款項分別為設(shè)租人和尋租人所瓜分。
由于我國公共采購市場的招標(biāo)代理制度和專家評審制度存在著嚴(yán)重缺陷，采用“綜合評標(biāo)方法”獲取貨物、工程和服務(wù)，并不能降低公共財政資金的支出。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該限制“綜合評標(biāo)方法”的泛濫適用。需要指出的是，我國的政府采購法并沒有規(guī)定綜合評標(biāo)方法，但財政部出臺的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》明確將這種方法作為定標(biāo)方法之一。
“最低投標(biāo)價法”應(yīng)該作為定標(biāo)方法之一。這種方法是以投標(biāo)價格最低來確定最具有競爭力的供應(yīng)商，從而徹底排除了任何主觀因素的影響和人為因素的干擾。但這種方法不同于我國招標(biāo)投標(biāo)法所規(guī)定的“最低評標(biāo)價法”，是我國立法一直所排斥的做法，但卻為大多數(shù)國家的公共采購市場定標(biāo)的首選方法。例如，法國、意大利、比利時等國家的公共采購法規(guī)定，公共采購合同授予的標(biāo)準(zhǔn)為最低報價的供應(yīng)商。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》規(guī)定，中選的投標(biāo)應(yīng)為：投標(biāo)價格最低的投標(biāo)。ＷＴＯ《政府采購協(xié)議》規(guī)定，合同授予的標(biāo)準(zhǔn)之一是最低投標(biāo)價法：“如一實(shí)體收到一項比所提交的其他投標(biāo)書條件異常低的投標(biāo)書，則該實(shí)體可詢問該投標(biāo)人，以保證該投標(biāo)人能夠遵守參加的條件并能夠履行合同條款。除非一實(shí)體為了公眾利益而決定不簽發(fā)合同，否則該實(shí)體應(yīng)將合同授予已被確定完全有能力執(zhí)行合同的投標(biāo)人，且其投標(biāo)書無論對于國內(nèi)產(chǎn)品或服務(wù)，還是對于其他參加方的產(chǎn)品或服務(wù)，均為價格最低的投標(biāo)書。”筆者認(rèn)為，“最低投標(biāo)價法”能夠使供應(yīng)商投標(biāo)時就清楚地明白自己是否能夠中標(biāo)，定標(biāo)后也能夠知道自己為什么會失敗。我國現(xiàn)行法律禁止使用“最低投標(biāo)價法”的觀點(diǎn)是，萬一供應(yīng)商履行不了合同，將給國家和公共利益帶來損失。根據(jù)國際規(guī)則，投標(biāo)價格異常低尤其是低于成本的情況下，只要供應(yīng)商能夠說明原因并提供擔(dān)保，照樣可以授予合同。總之，“最低投標(biāo)價法”客觀、透明，排除了任何暗箱操作的可能性，能夠?qū)崒?shí)在在、有效地節(jié)約公共資金，是值得提倡的定標(biāo)方法。
“最低評標(biāo)價法”應(yīng)明確納入政府采購法中。與綜合評標(biāo)方法一樣，我國的政府采購法同樣也沒有明確規(guī)定最低評標(biāo)價法。早在五年前，我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》就將最低評標(biāo)價法作為定標(biāo)方法之一。然而實(shí)踐中，這種方法極少采用。究其原因，無非是客觀性太強(qiáng)，使采購人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)難以操控投標(biāo)結(jié)果。而綜合評標(biāo)方法的分?jǐn)?shù)基本上是屬于主觀評分，且全部專家小組成員均由自己選聘，可以百分百地控制中標(biāo)結(jié)果。相反，“最低評標(biāo)價法”則是以價格為主要因素確定中標(biāo)候選供應(yīng)商的評標(biāo)方法，即在全部滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下，依據(jù)統(tǒng)一的價格要素評定最低報價，以提出最低報價的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法。這種方法除了考慮供應(yīng)商的報價因素外，還須明確定標(biāo)的其他事項，如運(yùn)費(fèi)、交貨期、運(yùn)營成本、貨物的性能、零配件和售后服務(wù)的可能性、付款條件、企業(yè)信譽(yù)、業(yè)績、安全和環(huán)境效益、技術(shù)培訓(xùn)等等。這種方法與最低投標(biāo)價法所不同的是還須考慮一些與報價相關(guān)的因素，但兩者都是以投標(biāo)價格作為定標(biāo)的主要尺度。相對而言，“最低評標(biāo)價法”更加科學(xué)、完善，因而也是國際上通行的做法。
綜上所述，“綜合評標(biāo)方法”由于夾雜太多的主觀因素，存在太大的“權(quán)力尋租”機(jī)會，難以避免采購主體和評審專家的傾向性，同時也加大了評審專家的成本。應(yīng)該通過立法設(shè)定更多的條件，限制采購主體采用“綜合評標(biāo)方法”。（20）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師）
