[ 關廣發 ]——(2005-10-11) / 已閱14821次
淺談無照流動經營執法難的原因及其解決方法
關廣發(2005-10-7)
實踐得知，無照流動經營既是群眾投訴的熱點，也是我們城管執法工作的重點，但查處效果總是不盡人意。是故，為便于日后更好地開展此類案件的查處工作，筆者認為有必要對造成執法難的原因作一個總結或分析。
查處無照流動經營不能取得理想效果，其主要原因或許有如下幾點：
第一，暴力妨害公務事件時有發生。無照流動經營者以暴力、威脅方法阻礙執法人員依法執行職務的情況時有發生,就如：2002年7月27日,深圳市城管執法人員在蛇口工業八路南園欣荔苑前道路上清理占道經營攤檔，遭遇２０多名小販毆打，事件中３名隊員被打成輕傷; 2004年6月25日,海淀城管對無照商販進行專項整治，一小時內連續遭兩起暴力抗法，其中一個小商販為了逃脫，竟開農用車撞擊城管執法車，并將一名執法人員踹成骨折。2004年9月13日,南寧市城管執法隊員在取締校園周邊違章攤點的執法過程中慘遭毆打，城管執法大隊副大隊長的鼻梁被歹徒一拳打斷，其他執法人員均受到不同程度的人身傷害;2004年 12月13日,海口市城管支隊二大隊一中隊隊長在該市海府路依法查處違章攤點，遭一湖南籍商販用鐵棍打傷住進了醫院。這些行為不但使得這類違法經營者更囂張，而且嚴重妨害了公務執行及擾亂了社會管理秩序。
第二，“軟暴力”妨礙公務也不例外。此點與上述一點或許是執法難的最主要原因。何謂之“軟暴力”，筆者認為就是一些老人和孕婦所進行的非以暴力、威脅方法阻礙執行職務的行為。主要表現在這類人進行無照流動經營時，不但對執法人員的警告教育不當一回事，且憑著他們自身所具有的某種特殊性而我行我素，繼續他們的違法違章行為。更甚的是，當執法人員上前暫扣違章經營物品以作進一步處理時，他們就通過躺車底、站車前、上車廂等各種方式強行阻攔，或者企圖強行奪回已裝車的暫扣物品，妨礙了執法人員正常職務的執行。
第三，行政相對人法律認識錯誤。此種行政相對人大致可分兩類：一類是有營業執照的，其認為自己有證照就可以到處擺賣；一類是無證照但認為自己是在集體所有的土地上擺賣并不違法。這兩類人都存在著法律上的認識錯誤，而且都固執地認為自己亂擺賣行為是合法的，執法人員處罰自己于法無據，以致其對抗執法的意識更加強烈。
第四，群眾的不理解、不支持、唱反調也成一阻礙因素。社會大眾本身就有一種對弱者或失助者的同情感，這種同情對無照流動經營者也不例外。雖然這種對經營者的同情是善意的，但這種同情又往往來源于對事情原委缺乏了解，而且這種所謂的經營者又并非通常意義上真正的“弱者”或“失助者”，故常被違法違章人煽動、利用。被利用的群眾甚至指責性地認為執法人員的行為如何的不是，如何的不應該。這也無疑地成了執法阻礙。
第五，屢違者屢教不改、屢罰不改，從事此種經營意識固化。我們的執法人員處理這類案件不少，也多次對此類經營者教育警告、罰款等，雖說部分人或已轉到集貿市場經營，或轉為持證照合法經營，但就是有一部分屢教不改。這部分屢教不改者的無證流動經營意識固化，還常與執法者打“游擊戰”， 經常是你查我撤，你離我回，給查處此類案件帶來了很大困難。
至此，暴力抗法、“軟暴力”抗法、當事人法律認識錯誤及頑固的違法經營意識、群眾的不支持不理解等可以說是無證照流動經營執法難的主要原因。當然，諸如歷史原因、經濟發展緩沖期內的問題、執法人員本身素質等等主客觀因素，都是造成此類案件執法難的重要因素。作為執法者，我們更應該做到對癥下藥，使得此類案件的查處有一個好的質變效果。為此，筆者提出如下幾點建議：
第一， 要痛擊、嚴打暴力妨害公務行為。無照流動經營者公然挑戰法律權威，以暴力、威脅方法阻礙執法人員依法執行職務，嚴重危及執法人員人身安全和干擾執法活動正常開展，擾亂社會管理秩序，社會影響極壞。所以，對暴力妨害公務行為要毫不留情地予以迎頭痛擊，要嚴懲重罰。各職能部門要一改過去的“踢皮球”、“打太極”現象，加強交流協作以及做好調查、收集、保存證據等工作。公安機關還要有積極作為，對無照流動經營者的阻礙執行職務行為，若是犯罪的，要嚴格按照刑法及刑事訴訟法的有關規定立案偵查，追究刑事責任；若是包括“軟暴力”行為在內尚未構成犯罪的，要嚴格依據治安管理處罰條例或治安管理處罰法（2006年3月1日起適用）的規定追究行政責任。在追究刑事或行政責任時，相關機關要真正結合法定或酌定從重情節作出相應處理。
第二，要改變包括公安民警在內的個別執法人員錯誤法律認識。此點有二：一是要改變個別公安民警對妨害公務罪構成的錯誤法律認識。從刑法規定及一般法理可知，妨害公務罪屬于行為犯，而不是個別民警所誤認為的結果犯或情節犯。也即是說，只要行為人實施了以暴力、威脅方法阻礙執法人員依法執行職務的行為即構成妨害公務犯罪的既遂(1) ，而不是以人身傷亡等危害后果的實際發生為構成要件，如果發生了其他危害后果構成另一犯罪的，屬刑法上的想象競合犯，應擇一重罪處罰。是故，個別公安民警不能正確認識此類犯罪構成，使得查處無照流動經營過程中遇到的妨害公務行為得不到本應有的打擊。二是要改變查處無照流動經營時執法者所持“打不還手”的錯誤法律認識。過去，我們一慣奉行的是“打不還手”做法，甚至是無論任何情況下都不能與行政相對人有身體磨擦，不能制止現行的暴力行為，即無原則忍讓，沒有“該出手時出手”。這樣，等同于縱容了違法犯罪分子的行為，造成了有些執法行為相對顯得軟弱無力。根據刑事訴訟法第六十三條、刑法第二十條、第二十一條的規定，任何公民都可以對現行犯立即扭送公安機關、人民檢察院或者人民法院處理，對任何正在實施的犯罪都有正當防衛和緊急避險(2)的權利。我們執法者既行使國家行政職權，同時也是一個公民，公民一些基本權利我們的執法者也應享有。一些無照流動經營者正在實施的暴力抗法犯罪行為已嚴重危及到執法人員人身安全，而也是公民的執法者為何還不采取積極措施予以防衛、制止、扭送？法律賦予的權利，為何不行使？這種錯誤認識在其中起了很大的負面作用。所以，筆者認為這兩種錯誤的法律認識非常不利于對暴力抗法行為的打擊，不利于正常行政執法業務的開展，是非改不可的。
第三，要加強法制教育，密切聯系群眾。現今某些人，或因為自己具有一定的財富，或因為自身具有某種特殊性，或因為對法律存在認識錯誤等等，從而對城管執法機關做出的決定不以為然，甚至挑釁。為此，筆者認為應在全社會進行樹立城管執法機關權威、尊重城管執法機關決定及提高群眾守法意識(3) 的法制教育，以改變包括此類無照流動經營案行為人在內的某些行政相對人的錯誤法律認識及違法行為。另外，作為行政主體的城管執法機關更要密切聯系群眾，加強與群眾的溝通了解，避免造成群眾對城管執法工作不必要的誤會進而為行為人所利用，避免發生群體性沖突事件。我們執法者不僅自身要認識到，而且還要讓廣大群眾也認識到，不僅社會治安需要“群防群治”，包括查處無照流動經營在內的城管執法工作也要“群防群治”，以更好地做好城市管理工作。
第四，要“堵疏結合”，多謀一些“疏導途徑”。在嚴查無照流動經營時，也應從人道主義及尊重人權出發，多謀一些“疏導途徑”，幫助解決特殊人群生存問題。我們的政府可通過調研，協調好工商、稅務、衛生、城管、公安、民政、消防、物業管理等相關職能部門，為一些確因經濟困難，無收入且無其他合法生活來源又無法維持當地最低（基本）生活水平的人給予適當照顧和優惠，設立一些具有扶持、幫助、優惠等性質的廉價便民集市，引導他們到此類集市進行經營活動，從而使此類人得以疏導，減輕了無照流動經營所帶來的負面影響。這樣一為群眾辦了實事，二又提高了行政效率，節省了行政資源，何樂而不為？
第五，要對屢教不改、屢罰不改堅決查到底，予以重罰。部分屢教不改、屢罰不改者的無證流動經營意識固化，還常與執法者打“游擊戰”。為此，要根據情節，對這些 “頑固分子”嚴格依法予以從重處罰。罰款、沒收經營工具、物品等，增加其經營成本，給他們一個血本無歸，使之無利可圖，最終放棄繼續從事此種違法違章的經營行為。當然，我們在處理此類案件時也不能一刀切，對那些確實需要優撫、扶持的，其本人又有意到集市等疏導場所經營的行為人，也需要盡可能地區別對待。
第七，要提高執法人員的綜合素質、能力。我們的城管執法人員亦應提高自身素質及增強警惕意識，提高自我保護（如收集和保護好證據）及臨場處置能力。執法人員自身綜合素質提高了，可以避免諸如粗暴執法等引起的沖突，有利于實現以法服人，以理服人；自我保護能力提高了，有利于為自己人身安全提供了保障，給自己執法行為合法合理性提供支撐；臨場處置能力提高了，有利于控制事態發展，避免進一步惡化。
關于無照流動經營執法難的原因及其解決方法或許有很多，以上只是筆者從實踐中就此得出的幾點淺見，以供同仁參考。
尾釋:
(1)妨害公務的犯罪行為若是對國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務的，其既遂不以行為人實施暴力、威脅行為為要件。
(2)關于避免本人危險的規定，不適用于職務上、業務上負有特定責任的人。同時正當防衛和緊急避險不能超過必要限度。
(3)這里的“守法”指廣義上的“守法”，包括當自己的合法權益受侵犯時以積極合法的行為捍衛和認真履行法定義務。
