[ 齊艷銘 ]——(2005-10-12) / 已閱13335次
對壟斷條款的質詢
——鐵路保價運輸保護措施解析
文/齊艷銘
一個偶然的機會，筆者見到了一份由鐵道部頒布的《關于加強鐵路保價運輸工作的措施》（以下簡稱《措施》）。該《措施》在第十九條“整頓代理運輸保險，加強管理”中規定:“對未辦理代理運輸保險手續的車站，立即停止代理運輸保險業務。對保價率未達到70％和保價收入未達到保價保險總收入70％的車站，停止代理運輸保險業務。”
筆者認為，由于鐵路運輸企業處于市場支配地位和相對經濟優勢地位，交易相對人（即托運人）與鐵路運輸企業博弈的結果必然是選擇保價運輸，由此將威脅托運人交易的自由選擇權。另外，《措施》第十九條人為地規定保價運輸的比重，是典型的行政命令型經濟管理方式的表現，這種不尊重市場經濟規律的行為將引起交易各方甚至其內部成員收益的降低。可以說，《措施》第十九條在合法性和合理性等方面上還存在著值得質疑和改進的地方。
對《措施》第十九條規定的合法性分析
我國《鐵路法》第十七條第三款明確規定:“托運人或者旅客根據自愿，可以辦理保價運輸，也可以辦理貨物運輸保險；還可以既不辦理保價運輸，也不辦理貨物運輸保險。不得以任何方式強迫辦理保價運輸或者貨物運輸保險。”可見，《鐵路法》賦予了托運人辦理保價運輸的自由選擇權。從淵源上講，托運人所享有的這種自由選擇權濫觴于民法上的合同自由原則。根據合同自由原則，上述托運人的自由選擇權至少應該包括以下內容：
是否辦理保價運輸和貨物運輸保險的自由。
辦理保價運輸還是辦理貨物運輸保險的自由。
究竟向哪一家保險公司投保的自由。
足額還是不足額保價的自由。
足額還是不足額保險的自由。
退保的自由。
《措施》第十九條提到了兩個“70%”，第一個“70%”是業務量統計指標，第二個則是收入量統計指標。這里的保價率，是按照貨票數計算的保價運輸在保價和保險總票數中所占的比例。兩個“70%”是并然的關系，也就是說，鐵道部下屬車站只有同時達到了上述兩個“70%”的指標要求，才能繼續辦理鐵路貨物運輸保險業務；否則，沒有完成其中任何一個指標都將被迫停辦貨物運輸保險業務。
從表面上看，《措施》只是對鐵道部下屬各車站設定了指標，并沒有針對托運人是否辦理保價運輸直接做任何強制性要求。但深入分析不難發現，《措施》采用了釜底抽薪的辦法，通過限制辦理鐵路運輸保險業務的方式間接地限制了托運人的自由選擇權，其規定在合法性上值得質疑。
眾所周知，目前鐵道部仍然具有政企合一的雙重身份。一方面，鐵道部作為政府部門，其制定的部門行政規章對鐵路系統各單位將產生非常積極的政策導向效應；另一方面，鐵道部作為國家鐵路運輸企業（各鐵路局和鐵路分局）的上級管理機關，其出臺管理措施制定的任務指標將對各企業產生強大的約束力。因此，各基層車站為了完成這兩個“70%”的指標，一般會采取種種措施（包括合法的或者不合法的）勸說或者誘導托運人選擇保價運輸。大多數情況下，托運人會聽從鐵路車站的勸說從而選擇保價運輸。因此說，《措施》在事實上將剝奪國家《鐵路法》第十七條賦予托運人的自由選擇權。
為什么說大多數情況下托運人會聽從車站的勸說而選擇保價運輸呢？有一種可能就是由于交易雙方信息不對稱導致的交易服從現象。但是，要解釋上述原因還須從鐵路運輸企業在交易中所處的市場支配地位和相對經濟優勢地位說起。
所謂市場支配地位，是指企業在特定市場上所具有的某種程度的支配或者控制力量，即在相關的產品市場、地域市場和時間市場上，擁有決定產品產量、價格和銷售等各方面的控制能力。市場支配地位描述的是市場上產品供給者之間的力量對比關系。在一定程度上，鐵路保價和貨物運輸保險之間具有一定的替代性和競爭性。一直以來，鐵路貨物運輸保險產品的銷售主要通過鐵路站點代辦的渠道進行。所以，保險公司對鐵路代辦站點具有很強的渠道依賴性。在鐵路保價和鐵路貨物運輸保險市場的競爭中，鐵路企業處于支配地位。如果鐵路站點不配合保險公司辦理貨物運輸保險，那么，托運人自行前往保險公司辦理保險的成本必將增大。
所謂相對經濟優勢地位，是指在市場交易中市場主體與其交易相對人相比處于優勢地位，這種交易中的經濟優勢可以使該市場主體有能力選擇交易的對象，甚至決定交易的內容，而其交易相對人則沒有交易對象的選擇權和交易內容的決定權。相對經濟優勢地位描述的是市場上產品供給者與需求者之間的力量對比關系，其主要表現為買方優勢、賣方優勢以及產品唯一性優勢、附加交易條件優勢等。在我國現階段，冠名為“鐵老大”的鐵路企業具有自然壟斷的性質，在鐵路貨運交易過程中，鐵路企業處于明顯的相對經濟優勢地位。對于那些必須投保的托運人來說，要么選擇鐵路運輸同時選擇保價，要么放棄鐵路運輸，除此之外別無他途。
實踐的結果也剛好印證了上述結論。實踐中，一些鐵路車站迫于《措施》規定的“70%”保價指標的壓力，往往是規定年初開始時所有貨物一律辦理保價運輸，待下半年保價任務完成之后再開辦貨物運輸保險業務。當然，這僅僅是一種比較極端的做法。但不可否認的是，托運人在交易中處于劣勢地位，其辦理投保的自由選擇權也受到了威脅。因此，筆者認為鐵道部《措施》第十九條在事實上違反了《鐵路法》第十七條的規定。
對《措施》第十九條規定的合理性分析
如前所述，鐵路保價與鐵路貨物運輸保險之間具有一定的替代性。因此，《措施》對保價運輸設定指標后，必將產生鐵路保價對鐵路貨物運輸保險的替代效應，這將打破原有的市場均衡。究竟這種替代是否合理，還需要從保價和保險的比較上來分析。
保險和保價有很多的相同點。從形式上看，二者均在運費以外支付了保費。從效果上看，托運人均因貨損獲得了賠償。但是，二者的區別也是非常明顯的。首先，二者制度設計的目的并不相同。保價是按照私權自治的精神，對承運人賠償責任限額作出的一種商業安排。而保險則是將風險從某個個人轉移到社會團體，由社會團體所有成員分擔損失的一種風險防范機制。其次，二者所“保”風險的范圍不同。保價運輸僅僅是對承運人責任賠償限額做出例外性和補充性的一種商業安排，因此其發生作用的前提是承運人負有不可免責的過失責任。而保險可以承保的風險除了承運人責任以外，尚可包括第三人侵權行為、不可抗力等。再次，二者風險的最終承擔者不同。一旦發生貨物損失，在保價運輸條件下，通常由承運人承擔賠償責任。而在保險條件下，是由保險公司承擔貨損風險的。最后，二者在索賠程序、處理機制等方面還存在很大的不同。
《措施》一廂情愿地規定保價比例必須達到“70%”，勢必要扭曲市場經濟的運行機制。靠紅頭文件制定出來的市場份額，其合理性是值得懷疑的。具體來說，《措施》第十九條導致了以下幾方面的不合理：
托運人風險加大，本來適合辦理保險的貨物不得不辦理保價。如前述，由于第三人侵權行為或者不可抗力導致的貨物滅失或損害屬于保險所保風險，但卻不屬于保價所保的風險。如前述，由于鐵路部門怠于辦理貨物運輸保險，導致托運人不得不接受鐵路部門的勸說而辦理保價運輸。此時，托運人面臨的風險自然加大。
鐵路承運人的風險加大，本來可以轉嫁出去的風險現在不得不自留。保價和保險分別屬于風險自留策略和風險轉嫁策略的具體手段。例如，對于一些人為風險如盜竊，鐵路承運人應該通過保險機制轉嫁風險。現在，一律辦理保價運輸，必將增大鐵路承運人的風險。
一方面，鐵路運輸企業可以增加其保價收入；但另一方面，鐵路車站代辦貨物運輸保險業務的份額下降，將直接影響其傭金收入。這對鐵道部而言或許并無所謂，不過是左右口袋的收入此增彼減的問題。但鐵路車站和鐵路運輸企業畢竟是鐵路系統內部兩個不同的經濟利益主體，《措施》第十九條的規定將凸現二者的矛盾。
對鐵路承運人而言，其還將面臨著客戶流失的風險。如果說保價和保險之間具有一定的替代性，那么鐵路運輸和公路運輸之間則具有更強的替代性和競爭性。近幾年的統計數據也表明，隨著高速公路的發展，公路貨運對鐵路貨運的替代性非常明顯，鐵路運輸最大的競爭對手就是公路運輸。因此，《措施》設定了保價運輸指標后，鐵路企業將面臨著一部分客戶流失的風險。
對保險公司貨物運輸保險業務沖擊較大。一直以來，保險公司都是依托鐵路部門代辦貨物運輸保險業務。《措施》第十九條將直接影響貨物運輸保險業務的發展，保險公司利益受到影響。
由此可見，鐵路保價運輸設定指標的行為固然可以增加鐵路保價費收入，但其代價不菲。《措施》第十九條顧此失彼，其合理性值得懷疑。
根治之策：政企分開與站運分離
《措施》第十九條規定出籠的根源是什么呢？毫無疑問，是壟斷，而且是政企合一體制下的全行業壟斷。筆者認為，要想破除這種壟斷，就必須做到政企分開和站運分離。
政企分開是打破鐵路行業壟斷局面的根本之策。
由于政企不分，鐵路行政主管部門干預鐵路企業自主經營權的現象時有發生。據了解，鐵路車站辦理貨物運輸保險的傭金收入大概能拿到10%左右。因此，鐵路車站代辦保險的積極性很高。《措施》第十九條規定：“對未辦理代理運輸保險手續的車站，立即停止代理運輸保險業務。”令人疑問的是，從企業受益最大化的角度出發，企業一定會及時“補辦”手續的，但是《措施》為什么要求“立即停辦”呢？這充分說明了行政權力對企業自主經營權的干預。
代表政府履行鐵道行業行政管理職責的鐵道部，當然有權力要求沒有手續的企業補辦手續；但是否愿意停辦業務則是作為企業的鐵路車站分內的事情。鐵道部《措施》第十九條的規定讓車站蒙受了較大的利益損失。《措施》出臺的意圖非常明顯，就是要通過限制代理貨物運輸保險業務的方式來扶持保價運輸，扶持保價運輸就等于扶持鐵路貨運企業。這種釜底抽薪的方式，既侵犯了交易相對人即托運人的自由選擇權，又侵犯了內部成員企業的自主經營權。《措施》第十九條看似扶持鐵路貨運企業，但卻顧此失彼，既增加了鐵路貨運企業經營中的純粹風險，又減少了鐵路車站的代理保險的傭金收入。
只有徹底實現了政企分開，才能防止《措施》第十九條等類似規定不再重現，廣大托運人的自由選擇權才能真正夠落到實處，鐵路各企業的經營利益也才能真正建立在合理的基礎之上。
站運分離是理順鐵路內外部關系的有效途徑。
站運分離就是鐵路系統內部的車站和運輸企業實現分離，成為兩個獨立的法人主體和利益主體。逐漸將鐵路貨運企業改造成為競爭性企業，將車站改造成為具有微盈利性質的社會公用企業。使車站企業成為能夠同時辦理保價和代理貨物運輸保險業務的公共平臺，讓托運人根據自身的實際需要自主選擇保價運輸或者貨物運輸保險業務。只有如此，才能理順鐵路內部站運關系；也只有如此，才能理順鐵路運輸企業自辦保價與保險公司貨物運輸保險之間的競爭關系。只有理順了上述各方面關系，才能實現廣大的托運人、鐵路車站、鐵路貨運企業、保險公司等的共贏。
本文發表在《中國儲運》雜志（雙月刊）2005年第5期。
（作者單位：中國人民財產保險股份有限公司）
