[ 趙景川 ]——(2005-10-13) / 已閱13357次
略論立案監督的制度保障
趙景川 顧苗
（安徽大學法學院 合肥 230039）
摘 要：本文針對我國立案監督制度在實踐中面臨的困境，提出了改革和重構立案監督保障機制的主張。作者首先分析了當前我國立案監督保障機制的現狀及成因，指出其不足之處，并認為立法的缺失是造成這種情況的根本原因；接著作者提出了改革和重構的思路：對公安機關的立案監督保障，立法應明確建立四層相應制裁措施，對人民檢察院自偵部門的立案監督保障在保留目前這種內部監督的前提下，創設檢察審查會制度，實現監督目的。
關鍵詞：立案監督；制度保障；檢察審查會
Discussion on safeguards of supervision over placing cases on file
Zhao jingchuan gu miao
(the school of law, Anhui university, Hefei, 230039)
Abstract: Directing against the predicament of supervision over placing cases on file in practice, this article holds that its safeguards should be reformed and rebuild. At first, the author analyzes the safeguards of supervision over placing cases on file in our country now, points out its weakness, and thinks that legislation is the fundamental reason. Secondly, the author raises his thinking: to public security organization, legislation should establish sanctionative measures at four layers;to procuratorial organization, legislation should reserve the internal supervision, and create examinational committee to achieve supervision over placing cases on file.
Key words: supervision over placing cases on file; systematic safeguard; examinational committee
有人類歷史以來，監督一直是權力行使過程中的一個永恒的話題，因為“一切行使權力的人都會濫用權力，這是一條萬古不易的經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止濫用權力就必須以權力約束權力。”[1]因此立案監督在刑事訴訟法的修改過程中也應運而生，但與其他訴訟監督制度相比，該制度的設計倉促而又粗略。“法的生命在于它的實施”[2]，立案監督制度要想在刑事訴訟中占有一席之地，良好的制度設計必不可少，顯然當前的制度設計遠遠達不到這個要求。我國的不少學者已經對這個問題進行了研究，然而一個突出的問題仍未得到解決，即立案監督制度的保障機制怎樣去建立？如何去運行？筆者在本文中試以我國現行法律規定為依據，對此問題進行探討！
一、 立案監督制度保障機制的司法現狀及成因
刑事訴訟法已經確立了對公安機關和人民檢察院自偵部門立案工作的監督制度，但是一個不容忽視的事實是，立案監督工作總顯得力不從心，人民檢察院的立案監督缺乏足夠的權威性和獨立性，缺乏科學的運行機制和強制性的約束手段，立案機關可以隨意地將監督機關的監督活動拋在一邊。通過下面這組數字的比較，可以清楚地看到這個事實：刑事訴訟法修改三年以來，全國檢察機關共受理立案監督案件33960件，要求公安機關說明不立案理由29233件，公安機關接到說明不立案理由通知書后主動立案8883件，經審查認為公安機關不立案理由不成立通知立案16102件，公安機關已經立案15746件。[3]這種情況的存在嚴重的影響了人民檢察院監督職能的發揮，對于立案監督制度的良性運行和健康發展極為不利。
從根本上講，這是立法規定的缺失造成的：
（一） 刑事訴訟法第87條建立了對公安機關立案工作的監督制度，但這只
是一條原則性、籠統性的規定，缺乏具有可操作性的程序規定。雖然而后最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則》對其程序規定進行了比較詳細的補充，但我們應當看到，刑事訴訟法第87條及相關規定均是“柔性規定”，都只規定，“人民檢察院有詢問不立案理由和通知公安機關立案的權力，公安機關應說明不立案的理由和執行人民檢察院的立案通知”。而對于公安機關拒不說明不立案理由和拒不執行人民檢察院立案通知的行為如何處理，立法卻沒有規定相應的制裁措施，即對公安機關沒有絕對的適用效力。而從理論上講監督的重要特點是高度的權威性和強制性，因而缺乏強制力保障的監督只能徒具虛名，實際效果不得而知。立法對此的回避態度使得公安機關有了對抗立案監督的一塊“擋箭牌”，也阻礙了立案監督制度的有效運行。在此情況下，實踐中人民檢察院往往通過以下措施解決與公安機關之間產生的沖突：（！）建立特別的工作制度，如立案監督協調機制，加強與公安機關的聯系與溝通。發現監督線索后，自己先進行初查核實，再通知公安機關及時立案，盡量避免公安機關產生抵觸心理；（！！）通過有關政府部門，主要是政法部門進行協調，保證立案監督的實現；（！！！）積極爭取人大的支持，必要時報請人大個案監督，對公安機關拒不執行人民檢察院通知的行為，由人大敦促公安機關及時執行。但缺乏法律依據的上述做法總是困難重重，而且實踐也證明了它的不足之處：（！）這些做法效力或者十分有限，或者適用范圍不廣，而且即使達到監督目的也浪費了大量人力、物力和財力，有違訴訟效率原則；（！！）由于監督手段僅僅局限于“糾正違法通知書”、“司法建議”之類，削弱了監督手段的強制力，最終對違法行為的處理或者“不了了之”，或者以“下不為例”告終，立案監督的目的沒有完全實現。
（二） 根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第379條的規定：“人民檢察院審
查逮捕部門或審查起訴部門發現本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應當建議偵查部門報請立案偵查；建議不被采納的，應當報請檢察長決定。” 可以確定我國已經確立了對人民檢察院自偵部門的立案監督制度。而且依照該規定，對人民檢察院自偵部門立案工作的監督主體是同級人民檢察院的審查批捕部門或審查起訴部門，筆者對此規定的可行性持懷疑態度。（！）根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第三條：“……檢察長統一領導檢察院的工作。……”即人民檢察院內部的工作制度是檢察長負責制，因此現行的對人民檢察院自偵部門的立案監督實際上是同一檢察長領導下的兩個部門之間的監督活動，而且最終的決定權還是在檢察長手里，這就可能出現以下問題：檢察長剛剛根據自偵部門的材料做出不立案決定，審查批捕部門或審查起訴部門又拿同樣（或基本相同）的材料要求檢察長做出立案決定，這就使檢察長陷入兩難境地，而要求檢察長以同樣的材料推翻自己剛剛以此做出的決定恐怕有點勉為其難。這樣就很可能使立案監督空有形式，無法發揮實際作用；（！！）腐敗由內而生，所以雖然會產生“誰來監督監督者”的悖論，人們還是更樂意在一項權力之外設立監督權來實現監督。所以不論制度設計再好，同一機關內的兩個部門之間的監督總是一種內部監督，難逃自我監督之嫌，“要求一個人既是監督者，同時又是被監督者，這就是想混淆監督關系”。因此依靠規則確定的監督主體來保障立案監督工作的順利進行，是讓人懷疑的。而且即使將監督主體延伸到檢察委員會，恐怕也難免這種結果。
因此我國現階段建立的立案監督制度的保障機制只能說是非常的不完善，這也是以后對立案監督制度進行完善需要予以重點關注的一個問題。
二、 構建立案監督制度保障機制的初步設想
基于上述分析，筆者以為，應當借鑒世界其他國家在監督制度方面的一些做法，并結合我國國情構建我國立案監督制度的保障機制。鑒于公安機關和人民檢察院自偵部門的立案工作的不同特點，再加上立法上確立了分別不同的立案監督工作機制，筆者認為很有必要對其分別進行論述：
（一） 對公安機關的立案監督制度
完善對公安機關立案工作的監督制度的保障機制，主要就是確立人民檢察院立案監督的權威性和獨立性，使其立案監督活動得到強制力的保障。同時應當對人民檢察院的立案監督活動程序應當做出細致的規定，如人民檢察院如何實行監督，何時、以何種方式進行監督，有哪些發言權，可采取哪些措施等都應是法律應當明確加以規定的問題。其中最為重要的一個問題就是要確立人民檢察院在立案監督的過程中對公安機關違法行為可以采取的制裁措施，筆者以為根據公安機關的相應行為可以建立以下四個層次的對應制裁措施：
（！）對于公安機關在立案過程中的輕微違反程序的行為，如不尊重當事人的權利的行為，相關法律手續辦理不健全等，可以予以口頭警告，必要的情況下可以要求相關責任人員出具保證書，表示不再犯類似錯誤之意。
（！！）對于公安機關在立案過程中的較為嚴重的違反程序的行為，并且導致違法不立案或立案的后果的情形，在保留人民檢察院發出“糾正違法通知書”等權力的基礎上，賦予其中止公安機關違法行為的權力。必要的情況下，可以將自己意見向自己上級部門報告，由上級部門通知公安機關的上級部門督促公安機關糾正違法行為。
（！！！）公安機關在立案過程的嚴重違法行為，經發出糾正違法通知書等以上相關措施后，仍拒不糾正的，可以向同級監察部門提出建議，由監察部門對有關責任人員予以處分。必要的時候，可以向人大提出個案監督建議，由人大對公安機關及相關責任人員予以處理。
（！！！！）立案過程中的違法行為往往同司法腐敗問題相關，如不立案或降格為行政處罰、勞動教養處理的案件往往與徇私舞弊，收受賄賂有關等。這些都是嚴重的犯罪行為，人民檢察院在監督過程中一旦發現上述線索，必須將其移送有權機關處理，不得姑息處理。
（二） 對人民檢察院自偵部門的立案監督制度
完善對人民檢察院自偵部門立案工作的監督制度的保障機制，牽涉到一個制度重建的問題。因為前面的分析已經說明當前確立的對人民檢察院自偵部門立案工作的監督制度只是一種內部監督，或者甚至可以說只是人民檢察院內部的一種工作方式，而遠非一種作為制度的立案監督。因此，對人民檢察院自偵部門立案工作的監督制度的重構是必要的，而在此過程中同時也就確立了對此種監督制度的較為完善的保障機制。
從根本上講，決定是否立案同決定是否提起公訴一樣都是人民檢察院行使自由裁量權的行為，而我國立法當前恰恰缺少對人民檢察院行使自由裁量權進行限制的制度。筆者在此方面較為認可日本刑事起訴制度中的“檢察審查會制度”。日本的“檢察審查會”是第二次世界大戰后，聯合占領軍占領日本時創立的，是美國小陪審團或大陪審團觀念同日本特點相結合的結果。這項機制的主要職能是對公訴人的不起訴決定進行審查，以確定不起訴決定是否適當，即依靠公眾參與控制檢察官自由裁量權的濫用，故聯合力量最高司令部（SCAP）將其描述為“預防檢察官不起訴案件的安全裝置”。[4]
筆者以為，在保留目前我國人民檢察院這種內部監督的前提下，參照日本的“檢察審查會”制度，再結合我國特色的陪審制度，創設一種“檢察審查會”制度，不失為一種對人民檢察院的立案工作進行限制的良好制度設計。但一種制度要想獲得較強的生命力，良好的制度設計必不可少，筆者認為，檢察審查會的基本構造可以如下：
首先，明確檢察審查會成員的產生和組成。筆者以為其成員的遴選途徑應當相對嚴格，在我國采取人大任免的方法較為妥當，在某些情況下也可以由人大代表兼任，但應當明確其監督與人大對人民檢察院的工作監督不同；其組成人數結合各地情況，可以為3人以上11人以下單數較為合理。
其次，應當明確檢察審查會的性質和相關權力。檢察審查會應是非專業性的顧問團體，其任務之一是審查人民檢察院不立案決定權（還應包括不起訴決定權等，本文就不作論述）的運用。它經以下兩種方法中的一種就可以開始調查程序。（1）遭受犯罪行為損害的人或授權作代理的人可以申請審查會審查，該審查會必須根據這些請求進行調查；（2）根據大多數成員的投票，審查會也可以自行開展調查。檢察審查會可以秘密的調查該項請求，可以為審查而傳喚證人，詢問檢察人員，以及征求專家意見。然后，檢察審查會根據大多數人的意見可以提出以下兩種建議中的任何一種：不立案決定適當，不立案決定不適當，并向人民檢察院提交書面建議。
再次，對于是否賦予檢察審查會的書面建議約束力的問題，也即對這種監督制度的保障機制問題。結合我國司法實踐，筆者以為，目前賦予其書面建議約束力弊大于利，原因如下：一旦檢察審查會的建議具有約束力，可能使一部分無辜犯罪嫌疑人被迫進入刑事司法程序，雖然通過審判程序可以最終判決被告人無罪，但在我國這個犯罪恥辱感較強的國家，其造成的惡劣影響不可低估。因此，筆者認為對自偵案件的立案決定權應當掌握在人民檢察院手中，檢察審查會的書面建議應當僅具有說服性而沒有約束力更為妥當。但并不能因此而說檢察審查會的建議毫無意義，我們可以想象，盡管人民檢察院享有立案的最終決定權，但無論其權力如何強大和穩定，也沒有哪個人民檢察院愿意經常遭到人大的質詢和傳媒的強烈批評，如果他選擇不理睬檢察審查會的書面建議。這樣，檢察審查會的控制至少逼迫人民檢察院在反對書面建議前多思考兩次，因此即使檢察審查會制度是作為一種社會控制制度而設立，沒有任何法律權力約束人民檢察院，它也是可以達到監督目的。
參考文獻：
[1]（法）孟德斯鳩．論法的精神（上）［M］．北京：商務印書館，1982．154．
[2]（美）龐德．通過法律的社會控制［Ｍ］．北京：商務印書館，1984．
[3]人民檢察院立案監督三年小結［Ｎ］．法制日報，2000－3－21（8）．
[4]（美）馬克·D·維斯特．檢察審查會：日本對檢察官自由裁量權問題的處理［Ｊ］．陳嵐譯．外國法學研究，1994，
作者簡介:
顧苗，女，安徽合肥人，230031，xingchi0516@163.com
趙景川，男，江蘇人。
