[ 張穎璐 ]——(2005-10-22) / 已閱52501次
試論反傾銷及我國的應對策略
張穎璐
【摘 要】隨著世界經濟一體化的加深，反傾銷已經成為反對不公平競爭和保護國內產業的重要手段。我國在國際貿易迅速增長的同時，也面臨著被反傾銷的嚴峻挑戰。本文從政府、企業以及反傾銷立法方面的完善來應對國際上一浪高過一浪的反傾銷浪潮，并從國家利益的角度探悉中國的反傾銷立法亦不可照搬WTO的規則，而更應該從政治上加以分析，以求制定更符合我國國情的反傾銷法律。
【關鍵詞】反傾銷 對策 國家利益
一．傾銷與國際反傾銷法
傾銷最初是一個經濟學概念。法律意義上的傾銷是以價格歧視為基礎,形成了有其特定內涵與外延的概念。1947年關貿總協定(GATT)第6條的規定最具權威性，認為傾銷是指一國產品以低于正常價值的出口價格輸入到另一國家的行為。構成傾銷必須具備三個條件：1 .進口產品的出口價格低于正常價值；2.由此給國內相關產業造成實質損害或產生實質損害的威脅，或者對國內建立相關產業造成實質阻礙（以上統稱損害）；3.低于正常價值的銷售與損害之間存在因果關系。滿足了以上所有條件，進口國可以提起反傾銷控訴。〔1〕在國際貿易中的傾銷被視為一種不正當的商業競爭行為。21世紀初期，隨著國際經濟一體化的發展和WTO成員國范圍的擴大，各國間的貿易摩擦日益頻繁，國際反傾銷出現一些最新趨勢，主要表現在以下幾個方面：
(一)從傾銷的規模來看，由過去傳統的幾個貿易大國指控傾銷轉變為反傾銷全球化趨勢。
經濟全球化是當今世界經濟發展的趨勢，越來越多的國家意識到反傾銷不僅具有防御性特征，它的進攻性與對抗性也是保護國內市場、促進公平競爭的有效武器。因此無論是發達國家還是發展中國家，不管是貿易大國還是貿易小國，也不管是富國還是窮國，都把反傾銷作為主要貿易保護手段，國際反傾銷被越來越多的國家熟悉和運用呈現出全球化的趨勢。
（二）從反傾銷運用的手段來看，由過去單一的關稅壁壘轉變為以反傾銷為主導的多元化的非關稅壁壘。
GATT和WTO在經過總共8論的多邊貿易談判后，WTO各成員國的關稅率已大幅度降低。稅率的下降，使得利用關稅壁壘的作用日益下降，新的更有效的貿易壁壘，如反傾銷、反補貼、反規避、技術壁壘等層出不窮。反傾銷作為其中手段之一越來越受到關注，成為21世紀國際貿易壁壘的主導。
（三）從反傾銷的應訴情況來看，由過去怠于應訴轉變為積極應訴。
20世紀80年代以前，反傾銷的應訴率極低，特別是發達國家對發展中國家發起的反傾銷。但隨著多邊貿易體制的不斷發展，反傾銷作為世貿組織認可的貿易保護措施被越來越多的國家所認識。許多國家和企業從具體的個案實踐中認識到，應訴與不應訴的結果差別很大，應訴就有雙贏的機會，不應訴就等于承認傾銷，被征收高額反傾銷稅后，很可能會失去原來開拓的市場。因此，從20世紀90年代中期開始，世界反傾銷應訴熱情高漲且有不斷攀升趨勢。
國際反傾銷的發展變化，也使得反傾銷法日臻完善。所謂反傾銷法是指進口國為了保護經濟和本國生產者的利益，維護正常的國際經濟貿易秩序，對傾銷行為進行限制和調整的法律規范的總稱。從國際反傾銷立法上看，1947年關貿總協定（GATT）第6條創立了世界第一個反傾銷保護的國際規則，成為各國反傾銷立法的指導性法律文件。由于當時時代背景和立法實踐的局限，該條款規定得過于簡單和籠統。1967年《反傾銷守則》從內容上豐富和發展了GATT第6條的規則。1973年開始的東京回合多邊談判，討論通過的1979年《反傾銷守則》是對1947年的GATT反傾銷規則的重大發展〔2〕。烏拉圭回合制定的《關于實施1994年關稅與貿易總協定第6條的協議》即“WTO反傾銷守則”在繼承1947年的GATT原有規則的基礎上，對東京守則作了重大修改和補充，提高了透明度和法律的預見性，強化了反傾銷規則，形成一套包括實體和程序規則的完整體系，成為世界各國制定和修改國內反傾銷法的主要依據。從各國反傾銷立法上看，20世紀80年代，許多國家都未頒布反傾銷立法，特別是發展中國家反傾銷立法史短，在處理傾銷案件時，隨意性大，透明度低。而WTO的基本原則之一是法制的統一性，它是不允許不同地區不同法律規則的存在，不容忍對不同市場主體不同法律規則的存在，不允許相互矛盾的不同階位的法律規則的存在，一切相同的市場行為均應遵守同樣的法律規則。因此，當今各成員國在制定反傾銷政策時為避免與國際規則發生誤解和矛盾，大量參照國際慣例和規則，使本國的反傾銷政策透明、嚴密而傾向一致，以便有效地保護本國貿易市場。
二．我國現狀
中國作為一個實行社會主義制度的發展中亞洲國家，各國的反傾銷法旨在維護其國家利益，而關貿總協定與世界貿易組織條例也主要是根據西方發達國家的經濟發展狀況而制定的。據統計，從1995-2003年3月，針對中國反傾銷立案數量占了全球總數的14%以上，高居榜首。而目前中國在世界出口總額中所占比重僅有4%〔3〕。自入世以來，從溫州打火機在歐盟遇阻事件，到號稱 “入世第一戰”的鋼鐵臨時保障措施的出臺，再到DVD專利糾紛以及針對中國紡織品、農業產品設置的 “綠色壁壘” 等非關稅貿易摩擦，都昭示中國作為世界貿易組織新成員國的對外貿易，機遇是潛在的，挑戰是現實的〔4〕。
在這種情況下，我國反傾銷的形勢越來越嚴峻：首先，對我國提出反傾銷調查的主要是歐盟、美國、墨西、印度、澳大利亞等國家和地，。而這些國家和地區也是我國最重要的貿易伙伴。其次，我國出口產品主要集中在勞動密集型產品，如服裝、棉布、棉針織品、糧食等，質量和附加值不高；而且缺少品牌商品，輕易就被外國以種種理由拒之門外。有數據顯示，由此國外對我國反傾銷造成直接經濟損失高達100億美元。再次，由于中國企業為追求短期經濟利益，見到某種商品暢銷便蜂擁而上，競相低價出口，是短期內進口國的某一商品猛增，從而引發反傾銷指控。最后，我國企業應訴、起訴少，我過企業在2000年前大約有1/3的反傾銷案件無人應訴。不應訴等于不戰自敗。因為不應訴，起訴國政府直接適用“最佳可獲得信息”裁決征收反傾銷稅。
三．中國的對策
由此可見，對中國的反傾銷立案不會隨著中國加入世界貿易組織而消失，相反可能會有增無減。中國正面臨著被他國反傾銷的一系列問題，面對這些，我們應從多角度采取措施：
（一）我國政府應采取的對策。
1．建立符合國際慣例的政府支持體系，明確政府在國際貿易中的作用。政府的所有政策和措施都應該以維護各出口企業公平競爭為前提，否則政府的支持措施就可能成為國外反傾銷的把柄。政府應建立國際貿易產業救濟和保護機制，從物流、金融、保險、法律援助等方面提供支持和引導。
2．調整出口導向政策，實施市場多元化和可持續發展戰略。政府應當引導企業調整產品結構，對出口產品總量和產品結構進行宏觀調控，鼓勵和發展知識密集型產業和互補型產業，在鞏固原有市場的基礎上開拓新市場。目前我國出口貿易的地區主要集中于韓國、日本、美國和歐盟，這種過分集中的市場結構消弱了我國對外貿易的靈活性和競爭力。我們應加強對發展中國家市場的開拓，逐步實現市場結構多元化,提高外貿抵抗外來風險的能力.
3．建立國家反傾銷咨詢機構和信息網絡服務體系。一方面對外傳遞我國制定、采用和實施的有關貿易政策的信息，以隨時接受世界貿易組織合理的咨詢和審議。另一方面要建立全國范圍內的反傾銷數據網絡系統，及時公開各國反傾銷的法律、法規、政策，各“替代國”的價格、計算數據、成本資料等，及時向國內企業發布預警信息。
4．建立現代企業管理機制。以往國外反傾銷調查，企業無法提供從原材料的供應到銷售各個環節的原始資料和數據，以證明自己是市場經濟主體，而被采用帶有明顯歧視性的替代國的制度。因此，政府要加快現代化的企業管理制度建設，提高其管理水平，規范其財務管理，準確反映運營成本，符合國際財會規則。逐漸使企業成為真正的市場經濟主體。
（二）國內企業應采取的對策。
1．企業必須提高出口產品的技術含量，以質取勝。產品的價格是競爭的一個重要形式，但并不是企業出口產品價格越低越好。低價競銷最容易引發反傾銷訴訟。企業在定價時參考一下國際市場行情及反傾銷動態，就可以大大減少反傾銷訴訟。從長遠看，我國企業要真正走向國家國際市場，首先，必須提高出口產品的技術含量和附加量，大力開發自己的核心技術、核心產品，實現技術創新，促進產品結構升級。其次，企業要認真研究各種重要的國際標準，如 ISO9000 ， ISO14000 ， SA8000 族系等，保證出口產品在技術，安全，衛生,環保各方面接近或達到國際標準。提高企業環保意識，大力開拓綠色環保市場，應對外國采用種種苛刻技術標準限制我國產品出口，實現中國企業高效、持續和健康發展。第三，要實施出口產品差異化。即突出產品非價格方面的特征，如產品的物理特征、質量內涵、分銷渠道、培養消費者群體等，建立品牌形象，增強國際競爭優勢。
2．企業要調整產品出口經營策略。我國出口企業要想在國際市場上保持比較穩定的分額，必須轉變經營思想，借鑒國外從“貿易立國”向“海外投資立國”的經營策略轉變。確立正確的營銷觀念，由貿易出口為主轉向貿易與投資并重，力爭在海外直接建廠，建立一批跨國公司、企業，使其產品能夠就地生產、就地銷售，使反傾銷可能性降低到最低程度。
3．企業要學法、懂法、用法。一方面，中國企業要走向國際市場，不僅要遵守國際貿易規則，還要能熟悉地運用，并學會用國際貿易法規來保護自身的權益。另一方面企業要勇于應訴。如果企業放棄應訴，自然而然就被認為是敗訴，一旦敗訴就可以認為企業的產品違反了反傾銷法，征收高額反傾銷關稅，產品不可能再出口也就完全失去了市場。面對國際貿易官司，只要事先了解情況，如向中外律師咨詢、向行業協會、經貿委進行咨詢，主動與外國商務部溝通，完全掌握對方國家的情況，做好充分準備，拒理力爭，就有勝訴的機會。政府、行業協會以及駐外使館應當協助企業參加應訴、協商。
（三） 加強我國反傾銷方面的法律法規措施。
從 1994 年頒布的《對外貿易法》第 30 條規定,1997 年頒布實施的《反傾銷和反補貼條例》和 2002 年國務院頒布實施的《中華人民共和國反傾銷條例》，到 2003 年 1 月 1 日起施行的最高人民法院《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》，總體而言，我國反傾銷法大量參照了國際慣例特別是重點遵守了 1994 年 "世界貿易組織反傾銷守則" 。但是由于時間倉促，缺乏實踐，許多內容簡單、抽象、模糊，操作性和透明度都不強。
因此，我們首先應當借鑒和吸收國外和國際的成功經驗，如 "反規避調查" ，維護整體利益原則，簡單多數通過機制，傾銷和損害幅度的計算,反吸收條款等，并按照世界貿易組織承諾的義務，對外貿易政策統一由一個部門頒布，不用內部文件對有關規則進行補充和說明。
具體而言：
1．損害標準
《反傾銷條例》在第 2 條明文規定進口產品對已經建立的國內產業造成實質損害或著產生實質損害威脅，或者對建立國內產業造成實質阻礙的，依法進行調查，采取反傾銷的措施。什么是實質損害，或者說損害標準是什么，是采取上述措施的關鍵。1947年《關稅及貿易總協定》第 6 條明文規定了損害的標準是“重大損害”，也有人譯為實質損害或嚴重損害。1979年關貿總協定的《反傾銷守則》進一步闡述了實質損害的標準，認為“實質損害”就是“不是不重大的損害”，在具體適用時應當考慮：（ 1 ）產品的進口總量；（ 2 ）進口產品對本國市場內同類產品價格的影響；（ 3 ）進口產品對國內同類產品的生產商的影響。除此之外，還可以考慮有關的經濟因素。在 1994 年《實施關稅與貿易總協定第 6 條的協議》中增加了累積計算的方法。 累積計算 (評估) 是當低價銷售的產品來自幾個不同的國家,則進口國可將這些國家的進口產品累積在一起計算，以確定是否達到實質損害的程度。但是究竟損害達到了何種程度就可以被認為構成了實質損害，完全是調查官員在每一個案件中的主觀判斷。這一問題，事實上也不可能存在一個統一的標準。如果我們把損害標準確定的越低，構成反傾銷的機會也就越多，貿易自由化程度也就越低，相應地有利于本國產品的貿易保護，但是這與國際貿易自由化的要求也就越遠。顯然，我國有關部門在調查反傾銷案件時,應當理性地把握這一標準。
2．進口增加
《反傾銷條例》第 8 條第 1 項規定，傾銷進口產品的數量，包括傾銷進口產品的絕對數量或者相對于國內同類產品的生產或者消費的數量是否大量增加, 或者傾銷進口產品大量增加的可能性。這一條款中的“進口增加”可以是“絕對增加”也可以是“相對增加”．什么是絕對增加和相對增加，不同國家有不同的理解．筆者認為，絕對增加就是進口產品數量真實的增加，相對增加是指在一個日漸萎縮的市場中進口所占分額的增加，即使進口數量沒有任何增加。至于大量增加的認定，可以參考 1994 年關貿總協定協議第 19.1(一) 項使用的這一概念，要求進口的增加必須在量上和質上都是足夠臨近，足夠突然, 足夠劇烈以及足夠重大。如果這四個標準同時具備，就可以判斷進口增加達到了足以使進口國有權采取反傾銷措施的程度。
3．行政復議
從《反傾銷條例》以及我國的〈行政復議法〉的規定不難看出，幾乎所有的裁定、決定都是國務院關稅稅則委員會作出的，復議機關也是關稅稅則委員會。然而，行政法的“自然正義原則”的首要要求是“自己不做自己的法官”，根據這一要求，省級政府和國務院部門、關稅稅則委員會是不能自己來進行復議的。從理論上將，應當由國務院來行使復議權，姑且不說國務院是否有足夠的精力來處理日益增多的行政復議案件，就《行政復議法》第14條的規定來看，國務院的裁決是最終裁決，是不能起訴到法院的。這就違反了現代法治的一個基本命題：任何法律爭議最終應當由法院裁決。由此看來，若不解決這一問題，反傾銷復議制度就形同虛設。
4．行政訴訟
在現有的行政性司法救濟無計可施之時，行政訴訟成為了行政相對人行使司法救濟權來保護合法權益的唯一選擇。
一旦當事人選擇了訴訟，首先便面臨行政訴訟主體資格的問題，按照《行政訴訟法》的規定，反傾銷訴訟的被告應是作出具體行政行為的機關——外經貿部、國家經貿委、關稅稅則委員會等有關部門。但是，《反傾銷條例》。中“經商”、“會同”等詞匯的運用，使得這種類似單一機關，而實際涉及兩個或兩個以上行政主體作出的行政行為，應當確定為各個主體為被告還是某一機關為代表變得含混不清。筆者認為，應該對相關機構予以整和，把國家經貿委和外經貿部合并，統一負責國內、國際貿易，以期精簡機構，提高效率。
至于行政訴訟的原告，《反傾銷條例》規定包括申請人、已知的出口經營者和進口經營者、出口國（地區）政府以及其他有利害關系的組織和個人。這一規定是完全合乎1994年的〈反傾銷守則〉的。
另外，在反傾銷的受案范圍上，《反傾銷條例》規定有以下幾種：（1）終裁決定；（2）是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征收的決定；（3）復審的決定。這三種是最主要的問題，除此之外未作規定。筆者認為，反傾銷調查案的司法審查范圍還應當包括主管機關不予立案、調查中止或終止、調查初裁等。具體講至少還應當包含：（1）對不立案調查的決定；（2）中止調查的決定；（3）終止調查的決定；（4）初裁決定等。
其次，管轄權限又是一個關鍵性問題。根據《行政訴訟法》第14條規定，對國務院部門具體行政行為提起的訴訟應當由中級法院審理。依該法第17條及有關司法解釋，受理反傾銷案的法院應當由被告所在地——外經貿部、國家經貿委和國務院關稅稅則委員會等機構所在地的中級法院。目前。國家經貿委等大部分中央國家機關都在北京市第一中級人民法院管轄區內，即這些行政訴訟案件都應當由北京市第一中級人民法院受理。北京市高級人民法院就是二審法院了，那么這兩級法院有沒有足夠的人力、物力和專業水平來肩負起越來越沉重的案審重擔，就令人懷疑了〔5〕。
國外對反傾銷案件的管轄主要有兩種做法，一種是普通法院管轄，另一種是專門法院管轄。根據我國國情，有學者指出在中國可以適用的兩種模式，一是在最高人民法院下設專門法院——國際貿易法院，由其受理初審，最高法院負責二審。第二是專門建立行政法院分級審理各類行政訴訟案〔6〕。筆者認為由于反傾銷案件專業化程度高，涉及范圍廣，并且有關于我國的國際形象，因此，采取第二種模式更為妥當。
但是反傾銷法作為實現國家利益的特殊法律，兼具有反不正當競爭和商業防衛雙重功能，是實現國家利益的一種特殊工具。反傾銷法被普遍用來作為反對傾銷這種不正當商業競爭的手段是基于各國對傾銷的危害所達成的共識。其貿易保護主義功能則是與國際經濟發展不平衡、國際市場趨向飽和分不開的。而且在國際經濟貿易秩序日益法制化的基礎上，尤其是在世界貿易組織相關規范的制約下，各國自行其事、靈活掌握用以應變的手段越來越少，因此紛紛轉向采用反傾銷這種既表面合法，又易于操作的手段來達到限制進口、保護國內市場的商業防衛目的。正因為如此，反傾銷法的積極作用與消極作用即反不正當競爭與商業防衛的雙重功能將始終伴隨反傾銷法而存在。
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