[ 王修利 ]——(2005-10-22) / 已閱40397次
淺析治安管理處罰法三大亮點
王修利
（中國人民公安大學，北京，100038）
內容摘要：《治安管理處罰法》與《治安管理處罰條例》相比有三大亮點，主要表現在：與其它相關法律銜接更加緊密；對社會治安綜合治理的規(guī)定更具理性化；進一步加強執(zhí)法監(jiān)督和注重對公民基本權利的保障，更具人性化。
關鍵詞：治安管理處罰法 自由裁量權 執(zhí)法監(jiān)督 公民基本權利
《治安管理處罰條例》自1987年1月1日實施以來，在維護社會治安秩序，保護公民合法權益等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著社會經濟的發(fā)展，治安管理出現了新情況、新問題，如集體性上訪等群體性事件，城市流浪乞討問題。這些問題依據原有的法律解決有很大困難。因此在治安管理處罰條例的基礎上根據形勢發(fā)展的需要作更加完善和具體的規(guī)定非常必要。
十屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《治安管理處罰法》。這部關乎老百姓切身利益的法律的立法宗旨在于，在保障公安機關履行治安管理職責的同時，也對權力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以切實保障公民的權利。《治安管理處罰法》比《治安管理處罰條例》更具人性化，突出表現為三大亮點。
一、 與其它相關法律銜接更加緊密
《治安管理處罰條例》實施以來，在維護社會秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益方面發(fā)揮了很大作用，但是最近十年，我國法制歷程進步很快，許多法律相繼頒布或者修訂，這些法律在內容、形式、實體、程序上有很多與《治安管理處罰條例》的規(guī)定不一致的地方，造成立法不統(tǒng)一，行為表述不一致，處罰設定不一致，給公安機關執(zhí)法帶來很大問題和困難。縱觀《治安管理處罰法》全文，其與《刑法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等相關法律聯系更加緊密。
1、調整的內容大幅增加。
《治安管理處罰條例》規(guī)定的違反的治安管理行為只有八類73種，而修訂后的《刑法》規(guī)定了400多條罪名，導致大量不構成犯罪，但確需治安管理處罰的行為處罰無據，形成了“執(zhí)法真空”。例如站街拉客，只處于賣淫的前期階段，沒有具體的賣淫行為，百姓反映強烈，可公安機關無法實施有效的懲治；存在安全隱患的大型活動，雖然違反了公安機關的安全規(guī)定，但只要沒造成嚴重后果，公安機關無法處罰；強迫他人勞動，如果對人身未造成傷害，時間短又構不成非法拘禁，就無法追究其法律責任。對這些行為《治安管理處罰法》明確規(guī)定可以處罰，消除無法可依的現象。
2、對治安管理處罰程序的適用作了明確規(guī)定。
《治安管理處罰條例》先于《刑法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《道路交通安全法》等法律制定，使得治安管理處罰條例中的一些規(guī)定與之相抵觸，使法律規(guī)范本身存在著不一致、不協(xié)調、不銜接的現象，尤其表現在程序方面。為維護法制統(tǒng)一，《治安管理處罰法》注意處理好治安管理處罰的法律與新《刑法》、《行政處罰法》以及其它相關法律的銜接。
在治安管理處罰程序的適用上大致可分為三種情況：一種情況是，治安管理處罰法中有規(guī)定，行政處罰法中沒有相應規(guī)定或者規(guī)定不一致。這種情況有的是屬于該規(guī)定是為適應治安管理本身的特點而設定，如治安管理處罰法規(guī)定，公安機關為了調查案件的需要，可以傳喚違反治安管理行為人，對無正當理由不接受傳喚的，可以采取強制傳喚措施；公安機關可以檢查與違反治安管理行為有關的場所和人身程序；人民警察對事實清楚，證據確鑿的，處警告或者二百元以下罰款的案件，可以當場做出處罰決定等。第二種情況是，治安管理處罰法的規(guī)定與行政處罰法的規(guī)定基本一致。如關于扣押程序的規(guī)定；關于做出處罰決定前應當告知當事人作出處罰的事實、理由、依據以及依法享有的權利；關于處罰決定應當載明的事項；關于罰款收繳分離的規(guī)定等。這種情況主要是考慮到，這些規(guī)定涉及行政管理相對人的權利，當事人有權知道。雖然在行政處罰法中已經有規(guī)定，但在治安管理處罰法中予以重申，既有利于當事人知悉和保護自己的權利，監(jiān)督公安機關依法行使職權，也便于公安機關執(zhí)法時遵守和引用。第三種情況是，治安管理處罰法中沒有規(guī)定，需要適用行政處罰法的相關規(guī)定。如關于聽證，治安管理處罰法只是規(guī)定公安機關作出吊銷許可證和兩千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知當事人有權要求舉行聽證；當事人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。通過這些治安管理處罰程序的規(guī)定，盡可能從根本上解決法律適用沖突問題。
二、增加社會治安綜合治理的規(guī)定
《治安管理處罰法》第6條規(guī)定：各級人民政府應當加強社會治安綜合治理，采取有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。在草案中本來沒有這一條，但社會治安問題是諸多社會矛盾和消極因素的綜合反映，構建和諧社會，維護社會穩(wěn)定，除了要加強社會治安管理以外，更需要各級政府采取有效措施做好工作，正確處理和及時化解社會矛盾。這不僅是一個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題。加強社會治安綜合治理，關系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，關系到國家的長治久安。我國正處在社會轉型期，各種社會矛盾相對比較突出，群體性事件時有發(fā)生，影響社會治安的因素比較多，這些都不是公安機關一家所能解決的。針對這些情況，各級人民政府要進一步提高對社會治安綜合治理工作重要性的認識，切實加強組織領導，擔負起維護社會治安和穩(wěn)定、保一方平安的政治責任，扎扎實實地抓好社會治安綜合治理工作。
三、進一步加強執(zhí)法監(jiān)督，保護公民基本權利
英國歷史學家阿克頓曾說過：“一切權力都使人腐敗，絕對的權力絕對使人腐敗。”權力必須受到監(jiān)督。而加強執(zhí)法監(jiān)督和保護公民權利可以說是《治安管理處罰法》最大亮點。
1 、專章規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督
第一次提交全國人大常委會審議的《治安管理處罰法》草案并未設置專門的章節(jié)對執(zhí)法監(jiān)督作出規(guī)定。在法律草案的審議過程中，有些常委會組成人員和地方、部門提出，為維護社會治安秩序，需要賦予公安機關及其人民警察必要的權力，同時又要對其權力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以保護公民的權利。因此，法律增加了“執(zhí)法監(jiān)督”一章，對公安機關及其人民警察辦理治安案件應當遵守的基本行為規(guī)范作出有針對性的規(guī)定。
2 、對治安管理程序進一步詳細規(guī)定
治安管理處罰程序在治安管理中有著重要作用：一是限制治安管理處罰權力的恣意行使，防止公民、社會組織的合法權益遭受行政權力的無端侵害；二是使治安管理處罰的決定具有確定性、合法性，維護行政權力、提高行政效率。在我國，法律文化傳統(tǒng)一向不重視程序規(guī)范的作用，治安管理程序更是飽受冷遇。而且，我國目前的現狀是行政權力膨脹，運用混亂、控制不力，公民、社會組織的合法權益得不到有效的保護。《治安管理處罰法》對程序十分重視，在程序方面增加了26條，例如它規(guī)定對違反治安管理行為人傳喚后的詢問查證時間不得超過八小時，情況復雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時間不得超過二十四小時；對公安機關辦理治安案件的期限，也做了明確規(guī)定自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復雜的，經上一級公安機關批準，可以延長三十日。
3、公民對治安管理處罰可以直接起訴。
《治安管理處罰條例》規(guī)定被處罰人對治安管理處罰決定不服的，應當先向上級公安機關申請行政復議；對復議決定不服的，才能提起行政訴訟。而按照行政復議法、行政訴訟法規(guī)定的原則，被處罰人是先申請行政復議，還是直接向人民法院提起行政訴訟，屬于被處罰人自愿選擇的權利。因此，《治安管理處罰法》最終確定：被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
4、對人民警察的自由裁量權加以限制
現代行政的基礎是限制公權力，切實尊重和保障公民的私權利。《治安管理處罰法》對各類治安管理處罰行為有更明確的規(guī)定，使其更加明確化和規(guī)范化，從而有效限制和規(guī)范公安機關的自由裁量權。近些年來，個別地方公安機關的權力惡性膨脹形狀是有目共睹的，也是危害嚴重的。應通過實施《治安管理處罰法》，使這個問題得到有效遏制。
（1）、縮小了治安拘留處罰自由裁量的幅度。原來條例規(guī)定治安拘留處罰為1天至15天以下，沒有根據不同的違法行為作出規(guī)定。《治安管理處罰法》考慮到治安拘留的處罰涉及公民人身自由的限制，在適用上十分慎重，把治安拘留處罰，按照不同的違法行為、違法行為的性質，區(qū)分為5天以下，5天至10天，10天至15天。
（2）、修改了裁決事項條例規(guī)關于公安機關在作出治安管理處罰時，可以一并作出賠償損失或者負擔醫(yī)療費用的裁決，并可以強制執(zhí)行的規(guī)定。從行政機關職業(yè)角度考慮，處罰法沒有繼續(xù)授權公安機關裁決當事人之間的民事賠償。至于如何賠償、賠償多少，可由當事人通過民事審判程序解決。
5、更加注重對特殊人員的保護
由于未成年人的生理和心理都還未成熟，訊問未成年人應注意保護他們的權利，《治安管理處罰法》84條規(guī)定詢問不滿十六周歲的違反治安管理行為人，應當通知其父母或者其他監(jiān)護人到場。
草案曾規(guī)定，對不滿16歲的未成年人，不適用行政拘留處罰。有些常委會委員提出，行政拘留處罰對一個人的身心影響相當大，對違反治安管理的未成年人應體現重在教育的精神。他們建議，對年滿16周歲不滿18周歲的未成年人違反治安管理的也應適當適用這一規(guī)定。法律最終增加了相應規(guī)定：對已滿十六周歲不滿十八周歲的，初次違反治安管理的不執(zhí)行治安拘留。
同時二審修改后的《治安管理處罰法》將治安拘留處罰合并執(zhí)行的最高期限由初審時的30日減少到20日。同時取消關于未成年人、70周歲以上的老人、懷孕或者哺乳自己不滿1周歲嬰兒的婦女可以罰款折抵拘留的規(guī)定，明確他們不適用行政拘留處罰。
總之，公安執(zhí)法部門的許多治安管理行為，將更加有“法”可依。同時還值得注意的是，治安處罰的范圍、力度都有所加強，處罰程序則更加規(guī)范。這一法律的實施，將在規(guī)范公民行為、維護社會秩序及維護公民合法權益等方面，產生深刻影響。相信《治安管理處罰法》的頒布實施將對我國的法治化進程起到進一步推動作用。
參考書目
專家編寫組編：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義與實用指南》，中國人民公安大學出版社2005.9。
李春華主編：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義與應用》，群眾出版社2005.9。
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