[ 谷遼海 ]——(2005-11-8) / 已閱9362次
政府采購(gòu)合同驗(yàn)收制度的邏輯關(guān)系
作者：谷遼海
來源：http://finance.sina.com.cn 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
發(fā)表時(shí)間：2005年11月08日 09:26
政府采購(gòu)合同的驗(yàn)收是采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)中標(biāo)、成交供應(yīng)商履行合同標(biāo)的物情況的檢查和審核，以鑒定供應(yīng)商所提供的貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量，審驗(yàn)是否符合政府采購(gòu)合同的要求和法定標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)事人分清法律責(zé)任、進(jìn)行有效索賠、理賠的重要依據(jù)。
眾所周知，合同驗(yàn)收制度是合同成立后履行過程中的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，在政府采購(gòu)合同還沒有成立之前不可能存在驗(yàn)收。然而，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》第四十一條卻顛倒了先后秩序，將驗(yàn)收制度規(guī)定在政府采購(gòu)合同簽訂之前，安排在《政府采購(gòu)合同》這章節(jié)之前，從而使法律條款和章節(jié)之間失去了應(yīng)有的平衡和邏輯聯(lián)系。不過，值得一提的是，《政府采購(gòu)法》畢竟彌補(bǔ)了我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》在公共采購(gòu)合同驗(yàn)收制度方面存在的缺位。現(xiàn)在，筆者就我國(guó)《政府采購(gòu)法》驗(yàn)收制度本身進(jìn)行一些具體分析。
《政府采購(gòu)法》在合同驗(yàn)收方面沒有區(qū)分運(yùn)動(dòng)員和裁判員之間的關(guān)系。根據(jù)我國(guó)法律，采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行履約驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這是我國(guó)政府采購(gòu)法關(guān)于采購(gòu)合同驗(yàn)收制度的所有法律規(guī)定，其中，我們看不到采購(gòu)人員和驗(yàn)收人員之間的相互監(jiān)督和相互制衡。倘若采購(gòu)人員與供應(yīng)商之間串通一氣，給采購(gòu)人提供質(zhì)次價(jià)高的貨物、服務(wù)和工程，或者對(duì)采購(gòu)合同的標(biāo)的物進(jìn)行調(diào)“包”，將不為任何人所知，受到損害的將是國(guó)家利益和公共利益，其后果也就不堪設(shè)想。為避免采購(gòu)合同履行過程中的黑箱操作，非常有必要建立客觀公正、公開透明的監(jiān)督制度。
國(guó)際上實(shí)施政府采購(gòu)制度的國(guó)家和地區(qū)，都建立有非常嚴(yán)格的采購(gòu)合同監(jiān)督管理制度，都設(shè)有專門的章節(jié)或?qū)嵤┘?xì)則，明確驗(yàn)收主體、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序等內(nèi)容，以規(guī)范公共采購(gòu)合同的驗(yàn)收行為，要求必須具有公正的第三方驗(yàn)收程序規(guī)則，要求主要驗(yàn)收人員不得為原先的采購(gòu)人員，以避免串謀。然而，我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，驗(yàn)收可以由采購(gòu)人委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，也可以由采購(gòu)人自己進(jìn)行，法律沒有規(guī)定驗(yàn)收過程中利害關(guān)系人必須回避。而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也就是招標(biāo)公司和政府采購(gòu)中心，前者生存法則就是獲取更大的利潤(rùn)，不可能為了公共利益而犧牲私利。后者雖然與前者截然不同，但也不可避免會(huì)存在著采購(gòu)過程中的利益沖突。據(jù)筆者了解，實(shí)踐中的驗(yàn)收工作也通常是由原先的采購(gòu)人員或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。但是，更多的還是由采購(gòu)人員自己進(jìn)行，沒有中立的第三者對(duì)貨物、工程和服務(wù)的接收、查驗(yàn)制度。
現(xiàn)行法律對(duì)采購(gòu)合同驗(yàn)收責(zé)任不明確。招標(biāo)公司通常將大筆的采購(gòu)業(yè)務(wù)承攬到手后，只負(fù)責(zé)代理授標(biāo)之前的采購(gòu)工作，賺取名目繁多的代理費(fèi)用之后，一般來說，也就不再管政府采購(gòu)合同標(biāo)的物是否嚴(yán)格按采購(gòu)合同交付。而政府采購(gòu)中心與采購(gòu)人之間往往也不簽訂具體的采購(gòu)代理合同、授權(quán)委托書，完成了政府采購(gòu)合同簽訂之前的程序工作后，基本上也就不管采購(gòu)合同履行情況。因此，采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間在驗(yàn)收問題上相互扯皮、推卸責(zé)任的現(xiàn)象在實(shí)踐中普遍存在。
現(xiàn)行法律未明確財(cái)政部門對(duì)合同驗(yàn)收爭(zhēng)議享有主管權(quán)。根據(jù)政府采購(gòu)法規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，也可以向財(cái)政部門提出投訴。從法律規(guī)定的內(nèi)容來看，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)合同簽訂之前供、采雙方之間所發(fā)生的爭(zhēng)議。采購(gòu)合同正式簽署后，現(xiàn)行法律已經(jīng)明確排除了財(cái)政部門對(duì)爭(zhēng)議的行政主管權(quán)。在此情況下，合同履約糾紛不應(yīng)該由行政主體受理。然而，實(shí)踐中財(cái)政部門處理的案件比比皆是。例如，2004年8月，廣西金展電腦系統(tǒng)有限責(zé)任公司參加了南寧市爭(zhēng)創(chuàng)聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室采購(gòu)的ＤＥＬＬ電腦的投標(biāo)，并被確定為中標(biāo)人。但該公司所提供的貨物中有部分零部件非戴爾公司原產(chǎn)即不符合出廠標(biāo)準(zhǔn)而戴爾公司也不負(fù)責(zé)保修。為此，南寧市政府采購(gòu)管理處2004年10月28日對(duì)這起采購(gòu)人投訴供應(yīng)商的案件作出違約罰款和沒收保證金的處理決定。筆者認(rèn)為，當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)主管機(jī)關(guān)顯然是違反了我國(guó)法律對(duì)行政主管權(quán)、行政處罰權(quán)等責(zé)任法定的基本原則。
綜上所述，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在接收采購(gòu)合同的貨物、工程和服務(wù)時(shí)，應(yīng)該及時(shí)對(duì)合同標(biāo)的物進(jìn)行檢查和審核。這對(duì)于采購(gòu)人來說既是一種權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。世界各國(guó)的公共采購(gòu)法律一般都明確規(guī)定，采購(gòu)人有權(quán)對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行驗(yàn)收，與此同時(shí)，必須建立健全嚴(yán)格的采購(gòu)合同監(jiān)督管理制度。如果發(fā)現(xiàn)標(biāo)的物與采購(gòu)合同不符，采購(gòu)人就要查明不符的原因，并根據(jù)不符的情況，采取不同的救濟(jì)措施。由于現(xiàn)行法律規(guī)定政府采購(gòu)合同為民事合同，適用我國(guó)《合同法》的規(guī)定。因此，書面的政府采購(gòu)合同簽訂后，采購(gòu)人與供應(yīng)商之間在履行合同過程中發(fā)生爭(zhēng)議，財(cái)政部門對(duì)于這一類爭(zhēng)議就不再享有行政主管權(quán)和行政處理權(quán)，更沒有行政處罰權(quán)力。合同履行過程中因采購(gòu)人拒絕對(duì)供應(yīng)商提供的采購(gòu)對(duì)象進(jìn)行驗(yàn)收而引發(fā)的爭(zhēng)議，嚴(yán)格上來說，是屬于政府采購(gòu)合同履行過程中的民事糾紛，而非行政爭(zhēng)議。故行政主體受理和處理這樣的案件目前還是存在著法律障礙，有待于我國(guó)政府采購(gòu)的立法機(jī)關(guān)今后做出明確的法律規(guī)范。（25）
(注:本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任\高級(jí)律師)
