[ 谷遼海 ]——(2005-11-8) / 已閱8955次
政府采購合同驗收制度的邏輯關系
作者：谷遼海
來源：http://finance.sina.com.cn 中國經濟時報
發表時間：2005年11月08日 09:26
政府采購合同的驗收是采購人或采購代理機構對中標、成交供應商履行合同標的物情況的檢查和審核，以鑒定供應商所提供的貨物、工程和服務的質量，審驗是否符合政府采購合同的要求和法定標準，是當事人分清法律責任、進行有效索賠、理賠的重要依據。
眾所周知，合同驗收制度是合同成立后履行過程中的一個非常重要的環節，在政府采購合同還沒有成立之前不可能存在驗收。然而，我國的《政府采購法》第四十一條卻顛倒了先后秩序，將驗收制度規定在政府采購合同簽訂之前，安排在《政府采購合同》這章節之前，從而使法律條款和章節之間失去了應有的平衡和邏輯聯系。不過，值得一提的是，《政府采購法》畢竟彌補了我國《招標投標法》在公共采購合同驗收制度方面存在的缺位。現在，筆者就我國《政府采購法》驗收制度本身進行一些具體分析。
《政府采購法》在合同驗收方面沒有區分運動員和裁判員之間的關系。根據我國法律，采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商進行履約驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作。驗收方成員應當在驗收書上簽字，并承擔相應的法律責任。這是我國政府采購法關于采購合同驗收制度的所有法律規定，其中，我們看不到采購人員和驗收人員之間的相互監督和相互制衡。倘若采購人員與供應商之間串通一氣，給采購人提供質次價高的貨物、服務和工程，或者對采購合同的標的物進行調“包”，將不為任何人所知，受到損害的將是國家利益和公共利益，其后果也就不堪設想。為避免采購合同履行過程中的黑箱操作，非常有必要建立客觀公正、公開透明的監督制度。
國際上實施政府采購制度的國家和地區，都建立有非常嚴格的采購合同監督管理制度，都設有專門的章節或實施細則，明確驗收主體、驗收標準、驗收程序等內容，以規范公共采購合同的驗收行為，要求必須具有公正的第三方驗收程序規則，要求主要驗收人員不得為原先的采購人員，以避免串謀。然而，我國《政府采購法》規定，驗收可以由采購人委托的采購代理機構進行，也可以由采購人自己進行，法律沒有規定驗收過程中利害關系人必須回避。而采購代理機構也就是招標公司和政府采購中心，前者生存法則就是獲取更大的利潤，不可能為了公共利益而犧牲私利。后者雖然與前者截然不同，但也不可避免會存在著采購過程中的利益沖突。據筆者了解，實踐中的驗收工作也通常是由原先的采購人員或采購代理機構進行。但是，更多的還是由采購人員自己進行，沒有中立的第三者對貨物、工程和服務的接收、查驗制度。
現行法律對采購合同驗收責任不明確。招標公司通常將大筆的采購業務承攬到手后，只負責代理授標之前的采購工作，賺取名目繁多的代理費用之后，一般來說，也就不再管政府采購合同標的物是否嚴格按采購合同交付。而政府采購中心與采購人之間往往也不簽訂具體的采購代理合同、授權委托書，完成了政府采購合同簽訂之前的程序工作后，基本上也就不管采購合同履行情況。因此，采購人與采購代理機構之間在驗收問題上相互扯皮、推卸責任的現象在實踐中普遍存在。
現行法律未明確財政部門對合同驗收爭議享有主管權。根據政府采購法規定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以向采購人或采購代理機構提出質疑，也可以向財政部門提出投訴。從法律規定的內容來看，財政部門只負責處理政府采購合同簽訂之前供、采雙方之間所發生的爭議。采購合同正式簽署后，現行法律已經明確排除了財政部門對爭議的行政主管權。在此情況下，合同履約糾紛不應該由行政主體受理。然而，實踐中財政部門處理的案件比比皆是。例如，2004年8月，廣西金展電腦系統有限責任公司參加了南寧市爭創聯合國人居獎工作領導小組辦公室采購的ＤＥＬＬ電腦的投標，并被確定為中標人。但該公司所提供的貨物中有部分零部件非戴爾公司原產即不符合出廠標準而戴爾公司也不負責保修。為此，南寧市政府采購管理處2004年10月28日對這起采購人投訴供應商的案件作出違約罰款和沒收保證金的處理決定。筆者認為，當地的政府采購主管機關顯然是違反了我國法律對行政主管權、行政處罰權等責任法定的基本原則。
綜上所述，采購人或其委托的采購代理機構在接收采購合同的貨物、工程和服務時，應該及時對合同標的物進行檢查和審核。這對于采購人來說既是一種權利，也是一項義務。世界各國的公共采購法律一般都明確規定，采購人有權對標的物進行驗收，與此同時，必須建立健全嚴格的采購合同監督管理制度。如果發現標的物與采購合同不符，采購人就要查明不符的原因，并根據不符的情況，采取不同的救濟措施。由于現行法律規定政府采購合同為民事合同，適用我國《合同法》的規定。因此，書面的政府采購合同簽訂后，采購人與供應商之間在履行合同過程中發生爭議，財政部門對于這一類爭議就不再享有行政主管權和行政處理權，更沒有行政處罰權力。合同履行過程中因采購人拒絕對供應商提供的采購對象進行驗收而引發的爭議，嚴格上來說，是屬于政府采購合同履行過程中的民事糾紛，而非行政爭議。故行政主體受理和處理這樣的案件目前還是存在著法律障礙，有待于我國政府采購的立法機關今后做出明確的法律規范。（25）
(注:本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任\高級律師)
