[ 黃燕 ]——(2005-12-1) / 已閱25910次
法官選任制的反思與構想
〔內(nèi)容提要〕
法官選任制是有關選拔和擔任法官的基本制度。由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國長期沿用選拔行政官吏的模式去選任法官，而漠視法官的職業(yè)化和專業(yè)化。改革、開放以后，隨著政府職能的逐步轉變，民眾法律意識的增強，大量的社會矛盾涌向訴訟渠道尋求法律救濟。視同行政官吏又不彰顯職業(yè)化的“法官”被推向了應用法律的最前沿。又隨著市場經(jīng)濟的確立，WTO的加入，我國正向更高的目標－法治國家邁進，法官作為一種特殊的職業(yè)也日益被人們認識和關注。為了改變法官隊伍整體素質(zhì)不高的局面，必須淘汰“貶值”的法官，并建立起符合我國國情的法官遴選制度。為此，1999年10月，最高人民法院頒布了《人民法院五年改革綱要》，并以“深化人事管理制度改革”為標題提出了一系列措施，其中不少內(nèi)容就涉及了法官選任制度的改革和推行。法官選任制也成了各地法院諸多改革舉措中的重頭戲。但是，以筆者之見，有的地方看似全面推行，如交流、輪崗、任職回避等，但實際上背離了制度設計者的初衷；也有的僅是走過場，充其量是為了改革而改革。所以，如何以科學的發(fā)展觀、法律觀來建立和推行法官選任制度，引起了筆者的思考和探索。
為全面、深入地認識我國的法官選任制度，本文先從我國法官選任制的歷史發(fā)展出發(fā)，考察了我國古代、近代和現(xiàn)代法官選任制的確立和發(fā)展，分析了由于歷史條件的限制，現(xiàn)行法官選任制存在的遴選標準偏底和不可避免受地人事體制行政化制約的影響等特點。然后從比較法的角度，通過對域外主要是法國和英美國家法官選任制的認識和比較，指出了現(xiàn)行法官選任制改革運作中存在的問題，包括法官助理制的試行不能達到預期的目標、法官交流、輪崗的負面影響及統(tǒng)一司法考試尚未能起到遴選優(yōu)秀法官的作用等方面。最后，筆者在全面分析、論證的基礎上，提出了完善我國法官選任制的五臟點構想：一是提高遴選的標準；二是提高法官的待遇；三是注重司法考試與司法培訓的銜接；四是建立專門委員會遴選法官；五是逐步建立法官長任期制。
法官選任制的最終目的是要讓社會上最優(yōu)秀的法律人才被入選法官，其真正的意義并不在于選任和改革本身，而在于國家的政治文明和司法文明的整體推進，在于司法權威的神圣確立，在于國家法治目標的早日實現(xiàn)。
全文共11000字。
以下為正文。
引言
伴隨著經(jīng)濟全球化、政治民主化的趨勢，司法領域將會涉及愈來愈多的全球化因素，法官必將面臨與國際社會愈來愈同步的全新訴訟領域。 我國的法官隊伍存在著整體素質(zhì)不高的事實，而一個完善的法官選任制不僅能讓社會中的優(yōu)秀法律人才成為法官，還會激勵已經(jīng)在任的法官更加努力工作、更注意積累司法知識，有志于終身致力于司法審判，與時俱進，不斷提升法官的整體水平。本文將從考察我國法官選任制的特點出發(fā)，通過與域外法官選任制的比較，并在分析現(xiàn)行法官選任制改革若干舉措存在問題的基礎上，提出關于完善我國法官選任制的幾點構想。
一、我國法官選任制的特點
在目前有關我國法官選任制現(xiàn)狀的原因分析中，往往將現(xiàn)行制度的不完備歸咎于歷史。事實上，在中國歷史上是比較重視法官選撥的，尤其是民國時期。只是到了解放初期，由于受當時社會歷史條件的影響，才發(fā)生了一些變化。
1、中國古代的法官遴選制度
據(jù)史料記載，中國古代重視司法官吏的選撥是從商周開始的。在古代，從事審判的官員往往并不具備法律知識和培訓經(jīng)歷，司法官與行政官不分，法官也很少是終身任職的。行政長官同時兼理司法，皇帝既是最高的行政長官，同時對案件又擁有最高的裁判權。
2、晚清及民國時期的法官選任制度
近代以降，經(jīng)過清末官制改革，司法與行政趨向分立，法官作為一種特殊的職業(yè)日益受到人們的重視和認識。
到了民國時期，實行嚴格的司法考試制度，規(guī)定任免法官除了要具備在正規(guī)的法科院校學習達一定年限的條件外，還必須通過當時舉行的統(tǒng)一司法考試，這比任免一般的行政官吏條件大大提高。
南京臨時政府時期，極為重視法官的選任。《臨時約法》規(guī)定了法官獨立審判的原則及制度，法官終身職務制，在任中不得減薪或轉職，非依法律受刑罰宣告，或應免職之懲戒處分，不得解職。
北洋政府時期法官管理制度進一步現(xiàn)代化，對司法官規(guī)定了較行政官吏更為嚴格的考試資格，更為專門化的考試科目，更高的社會地位以及更為嚴格的懲戒。
國民政府時期，對法官任職資格的規(guī)定近于苛刻。當時一個比較典型的錄用官吏的法規(guī)《法官考試條例》規(guī)定了在國立的、外國的或經(jīng)政府認可私立的各種大學或專門學校修法政學科三年以上，領畢業(yè)證書或在國內(nèi)外大學或專門學校速成政法學科二年半以上畢業(yè)，并曾充任推事、檢察官一年以上者，或曾在國立或經(jīng)政府認可的大學和專科學校教授法政學科二年以上經(jīng)報告政府有案者，才有考試的資格。考試的內(nèi)容幾乎包括政法大學或專門學校法政學科的全部科目。考試分為初試、再試，初試合格者在司法院法官訓練所接受一年培訓之后，參加再試。
3、新中國成立后法官選任制的確立和發(fā)展
建國初期，基于當時的政治原因和社會環(huán)境，大量諳熟法律的人員從法院被清洗掉，取而代之的是階級立場堅定而對法律并不熟悉的人擔任法官。在立法方面，無論是1951年《人民法院組織暫行條例》，還是1954年的《人民法院組織法》，對法官的任職方面的專業(yè)要求只字未提。而文化革命時期，法院則一直在軍管與撤銷之間沉浮。直到1983年人民法院組織法對法官任職方提出“具有法律專業(yè)知識”的要求，1995年《法官法》規(guī)定法官任職必須具有高等學校專科學歷，并開始實行初任審判員全國統(tǒng)一考試。2001年修改后的《法官法》將法官的任職資格提高到了具有高等院校本科以上學歷，并舉行了首次國家統(tǒng)一司法考試。
4、現(xiàn)行法官選任制的特點
（1）遴選的標準比較低
根據(jù)修改后的《法官法》，具有本科以上的學歷是擔任法官的前提。這一條件雖較以前的大專以上學歷有所提升，但是從社會對法官的要求而言，選任的標準仍偏低，表現(xiàn)在：①不重視法學學歷。雖然《法官法》要求獲得非法學學歷的人必須具有法學知識才能擔任法官，但法學教育并不是擔任法官的先決條件，法學本科學歷與非本科學歷具有同等的意義，法學研究生學歷與非法學研究生學歷的意義也等同。這就很難保證法官都受過系統(tǒng)的法律專業(yè)訓練。②對學歷的價值不作區(qū)分。由于在我國法學已是一個熱門專業(yè)，各種大學競相舉辦法律專業(yè)，而有的大學事實上不具備相應的師資，這種學校培養(yǎng)出來的畢業(yè)生的質(zhì)量值得懷疑。另外，在我國還存在著電大、業(yè)余大學、函授、自考、黨校等法學教育形式，再加上大量的研究生課程培訓班。不同的教育形式的法學文憑的“含金量”是不能等同的。③對學歷的價值區(qū)分不合理。我國的法學研究生教育，并不以獲得法學學士學位為先決條件，很多未受過法學教育的人也可以攻讀法學碩士，而在研究生教育階段，又對專業(yè)作了非常細致的劃分。學生在研究生階段，僅學習了法律的某一個部門，基本上不可能受到系統(tǒng)的法律訓練。而法律對獲得碩士或博士學位的人擔任法官所需要的法律工作經(jīng)驗的要求，低于獲得本科學歷者，這難以保證他們成為合格的法官。
（2）法官的選任受人事體制行政化的制約
由于我國在過去相當長的一段時間里采取權力高度集中的政治體制模式和計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟體制模式，整個社會處于“泛行政化”的狀態(tài)，我國的法院一開始就是按照行政體制的結構模式來建構的，當然在各方面都具有行政化的特性。在法官選任方面，則表現(xiàn)為人事管理的行政化。過去，法院的法官完全與一般的機關、事業(yè)單位一樣由組織人事部門從社會上招用后按照計劃分配給法院，進入法院后根據(jù)需要統(tǒng)一由法院的人事部門分配到各個審判業(yè)務庭工作。從事審判工作的法官與從事非審判工作的其他人員之間沒有質(zhì)的區(qū)別，兩者在理論上是可以互換的。 雖然《法官法》規(guī)定了法官等級，但仍然采取了“工齡加職務”行政等級化的評定標準，行政職務的升遷仍然是法官追求的目標。法官在審判工作中要接受數(shù)級行政或準行政領導的管理和制約，這種管理實際上是行政首長制的縮影，嚴重違背了法官職業(yè)特點和審判規(guī)律，導致審判“暗箱操作”，法官責任心不強，業(yè)務素質(zhì)提高緩慢 。
（3）法官的保障機制不完備
與法官選任制度密切相關的是法官的保障機制。而我國目前的法官保障機制是不完備的，具體表現(xiàn)在：①法官缺乏身份保障。在許多地方，法院仍然視為地方的一個部門，法官被當作普通干部。雖然《法官法》對法官身份給予明確，但沒有建立明確的法官任期等具體的保障制度，法官的身份仍然經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)。實踐中，法官隨時可能因各種理由像公務員一樣被免職、降職、調(diào)動工作，這種職務的變動沒有嚴格的程序約束。②法官缺乏職務保障。由于我國法律沒有明確法官的獨立審判地位，法官依法履行審判職務時享有哪些權利，承擔哪些義務沒有明確具體的法律依據(jù)，一旦法官職務受到干擾或侵犯，缺乏具體而有力的保障措施。法院審判工作中經(jīng)常受到內(nèi)部和外部的各種干擾，甚至受到誣陷、侮辱、攻擊，承受巨大的壓力，如果屈從于干擾和壓力就違背了法律原則，堅持法律原則又沒有可以依靠的保障制度，常常處于左右為難，欲爭無力的狀態(tài)。③法官缺乏經(jīng)濟保障。地方法院的經(jīng)費來自于地方財政，在我國不少地方特別是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的中級法院和基層法院，法官還不能按期領到足額的工資，一些法官經(jīng)濟困難，生活十分清貧，許多基層法官是在憑思想覺悟工作。法官缺乏保障的微薄收入，難以保證法官體面的生活。需要為生計憂慮的職業(yè)，在社會上是沒有職業(yè)尊榮可言的。缺乏充足的經(jīng)濟保障，使法官難以樹立職業(yè)自豪感，削弱了法官面對各種利益誘惑的自律能力，不但難以吸收優(yōu)秀人才進入法官隊伍，也嚴重影響了現(xiàn)有法官隊伍的穩(wěn)定，這也是近年來法院人才流失的主要原因。
二、對域外法官選任制的考察與比較
在分析了我國現(xiàn)行法官選任制的特點后，我們再來比較和參照一下域外的法官選任制。縱觀國外的法官遴選制，無論是大陸法系還是英美法系，概括起來，有以下特點：
（1）、遴選的標準比較高
在法國，法官大都經(jīng)過競爭激烈的考試，通過后進入國家法官學院接受專門的培訓。在培訓期內(nèi)，學員要到公司、國家機關等各種機構中了解社會現(xiàn)實，然后在法官學院接受8個月有關如何從事審判工作的專業(yè)訓練，再被安排到法院中進行實習。第一階段的學習結束，學員要參加考試。考試合格后，被分配到法院，然后再開始進行6個月的第二個階段的專業(yè)實習。
德國法官的資格考試與法國相差不多。他們必須經(jīng)過正規(guī)的法學教育，兩次考試合格才能擔任法官。第一次考試即大學畢業(yè)考試，考試合格后，經(jīng)過兩年半的社會見習，然后才能參加第二次考試。第二次考試的成績是挑選法官的主要依據(jù)，考試合格率為10%。
再來看一下英美法系國家的做法。英國的法官幾乎都是從出庭律師（barrister）中選擇的。而且只有那些出類拔萃的出庭律師才能有機會被任命為法官。其衡量的標準就是開業(yè)的時間。一般而言，有十年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律師才能有望被任命為高等法院的法官；高等法院的法官或有十五年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律師才能被任命為上訴法院的法官。
在美國，只有獲得法學院學位，經(jīng)過嚴格的律師資格考試合格，并有若干年從事律師工作經(jīng)驗的律師或法學教授才具有擔任聯(lián)邦法院法官的資格。
（2）遴選的程序嚴格
美國州法院法官的遴選制度有任命制和選舉制等不同程序。在這兩種程序上產(chǎn)生出一種吸收兩者優(yōu)勢的“密蘇里方案”，也被稱為“素質(zhì)選擇”（meritselection）方案。它的一般作法是：由律師和非律師組成的固定和非黨派的委員會來挑選、調(diào)查和評價法官候選人。該委員會是法官提名委員會，一般包括州長、檢察長、州最高一級法院的法官、律師協(xié)會的人員、州參議員和一般公民。他們一般由國家官員、律師和公民組成的班子挑選進入該委員會。該委員會需要根據(jù)它對于法官候選人的考察準備一份候選人名單。當州法院法官出現(xiàn)空缺時，委員會便把最具備資格人選名單（通常為一個空缺提供3名候選人）提交給有任命權的機構（通常為州長），由他從該名單中任命法官。在任命后經(jīng)過一段時期的工作，如果該名新任法官想繼續(xù)留任，該委員會或全體公民將通過投票（留任選舉），決定他能否繼續(xù)留任直至屆滿。
在法國，理論上講法官是由總統(tǒng)任命，實際上則是由高級司法委員會挑選。該委員會負責挑選上訴法院和巡回法院法官。該委員會包括總統(tǒng)、司法部長以及其他由總統(tǒng)任命的具有法律背景的9名成員。下級法院法官的挑選是由司法部長在征詢了該委員會的意見后作出的。
（3）法官的保障制度完備
國外的法官一般都實行法官終身制，法官終身制的意思不僅僅是一輩子都可以待在法院，都可稱之為“法官”；終身制還是同法官的職權范圍相聯(lián)系的。例如，在美國聯(lián)邦和部分州的法域，法官的任命總是同某個具體的法院相聯(lián)系的，因此除非他得到提升，他的權利范圍是不會改變的，這種狀況會一直持續(xù)到他退休或辭職。法官的司法權力不會因遷任而受到威脅。即使在另外一些選舉產(chǎn)生或有類似選舉產(chǎn)生法官的州，由于選舉的考量，法官的司法權會受制于選取民的意愿，但是在其任期之內(nèi)，這種權力一般不會受到升遷的威脅。在法國，依據(jù)法國第五共和國憲法第64條宣告的法官終身制原則，除了法官因行為不當依據(jù)程序撤職外，其他任何法官職位的變動，包括法官的晉升也必須首先取得法官本人的認可。 而這恰恰是我們在考慮法官的交流、輪崗制時所要借鑒的。
由此可見，無論是大陸法系還是普通法系，對法官的要求不僅強調(diào)書面知識，更要求有豐富的法律實踐經(jīng)驗和社會閱歷。法官的任命都傾向于采用委員會及各種機關和團體的遴選機制。法官的地位比較高且有完備的保障機制。而這些，是我們的法官選任制中所沒有的。
三、 現(xiàn)行法官選任制改革運作中存在的問題
針對現(xiàn)行法官選任制中存在的諸多弊端，1999年，最高人民法院頒布的《人民法院五年改革綱要》以“深化人事管理制度改革”為標題提出了一系列具體措施，其中涉及法官選任制度改革的內(nèi)容,具體包括：從下級人民法院遴選法官、法官助理，法官定編，交流、輪崗，任職回避等。與此相配套的則有從2002年起實施的國家統(tǒng)一司法考試。
應當說，所有這些改革措施的目標都有是為了促成中國法律職業(yè)共同體的建設，促成法官群體的專業(yè)化和職業(yè)化，最終實現(xiàn)司法獨立。從理論上講，法官職業(yè)化建設是法院隊伍建設的終極目標。法官職業(yè)化意味著法官具有獨特的職業(yè)屬性，即獨特的知識、技能和法律思維：法官不僅具有理論素養(yǎng)和法律知識，還應具備實踐素養(yǎng)、審判技能和經(jīng)驗。這就要求要經(jīng)過專門的法律訓練和長期的司法實踐，意味著法官具有優(yōu)秀的人品道德和司法操守，具有高度的道德修養(yǎng)，能夠剛正不阿、公正高效地裁決社會糾紛案件，意味著法官具有獨立的地位，即依法獨立行使審判權的地位，一切皆決于法，只服從法律。因此，法官職業(yè)化的深刻內(nèi)涵，意味著法官的資格有嚴格的標準，并非人人都能當法官。也就意味著要不斷改革現(xiàn)有的法官選任制，建立一個與法官職業(yè)化相配套的完善的法官遴選機制。
但是，目前上述改革措施除了統(tǒng)一司法考試已完全推行外，其他的僅在一部分地區(qū)進行試點。有的地方表面上雖已全面推行，如交流、輪崗，任職回避等，但實際上背離了制度設計者的初衷；也有的僅是走過場，為了改革而改革，即所謂換湯不換藥，如法官助理制的試行。
面對這些現(xiàn)狀，我們覺得，從歷史與現(xiàn)實的角度，科學、理性地考察這些措施的合理性與可行性就顯得尤為迫切和重要。
(1)法官助理制的試行不能達到預期的目標。
1999年的《人民法院五年改革綱要》第33條中提出“隨著審判長選任工作的開展，結合人民法院組織法的修改，高級人民法院可以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點，摸索經(jīng)驗。”試點單位將實行“老人老辦法和試行新政策相結合”的原則，“老人老辦法”是指在人民法院現(xiàn)有人員中開展法官助理的試點，重點以運行“法官（合議庭）＋法官助理＋書記員”的人員組合模式為主；維持從事法官助理工作的有關人員的法律職務、待遇不變，使他們在保留現(xiàn)有身份的前提下，行使法官助理的職責。“新政策”是指新進法院的審判業(yè)務人員和重新組合后的法官助理、書記員和法院其他工作人員不再任命為助理審判員。這些人員中符合法官（審判員）條件的，可根據(jù)審判工作的需要，通過法定程序，直接任命為法官（審判員）。符合法官助理條件的，可根據(jù)審判工作的需要，任命為法官助理。改革的要點是讓一些不能繼續(xù)擔任法官但符合法官助理條件的人員轉任法官助理。 此后，在全國各地法院確實進行了一些試點工作。我們也經(jīng)常會看到關于某某法院推行法官助理制被作為司法體制改革的一項舉措而見諸于媒體。
然而，實踐中這項制度在推行過程中已偏離了制定者的初衷。這一名義上來自美國的制度卻成了中國法院人事改革“借殼上市”的一個“殼”。 試點法院在實施過程中，并未將不能繼續(xù)擔任法官但符合法官助理條件的人員轉任為法官助理，而只是將現(xiàn)有的助理審判員轉任為法官助理。因此，這種改革實際上是“換湯不換藥”，只是將原有狀態(tài)下法院審判人員的名稱換了一下。把法官助理轉變成了一種變相增加法院人手，應對日益增加的訴訟案件和調(diào)解案件的應急措施了。
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