[ 潘奕香 ]——(2005-12-6) / 已閱26420次
《行政訴訟法》中值得商榷的幾個(gè)問題
潘奕香 姚培清
【論文提要】《行政訴訟法》的實(shí)施，是中國(guó)法治建設(shè)中的里程碑。但是，《行政訴訟法》在15年的歷程中凸顯出它規(guī)定上的不足。在行政審判實(shí)踐中，《行政訴訟法》有關(guān)條款與“公正與效率”主題已明顯發(fā)生沖突，《行政訴訟法》中有關(guān)受案范圍、行政訴訟調(diào)解制度、簡(jiǎn)易程序、起訴不停止執(zhí)行制度等問題的規(guī)定，在實(shí)施中遇到新矛盾、新情況和新現(xiàn)象，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的規(guī)范或?qū)υ袃?nèi)容加以重新調(diào)整。
【關(guān)鍵詞】 受案范圍 行政行為的可訴性 訴訟調(diào)解 協(xié)調(diào) 行政訴訟調(diào)解制度 簡(jiǎn)易程序 起訴停止執(zhí)行原則 行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請(qǐng)
《行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過，于1990年10月1日起施行，至今已近15年。《行政訴訟法》的實(shí)施，不僅有效保護(hù)了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而且更為重要的是，其強(qiáng)有力地推動(dòng)了我國(guó)行政法治化的進(jìn)程，將行政機(jī)關(guān)的具體行政行為納入到司法審查的軌道，提高了人民政府依法行政的意識(shí)，它無(wú)疑是中國(guó)法治建設(shè)中的里程碑。但是，《行政訴訟法》經(jīng)歷了15年積極歷程，同時(shí)在它的實(shí)施中也凸顯出它規(guī)定上的不足。最高人民法院分別于1991年和1999年制定的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》和《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》，不是延緩了《行政訴訟法》本身的修改而是加速了修改的緊迫性。在行政審判實(shí)踐中，《行政訴訟法》有關(guān)條款與“公正與效率”主題已明顯發(fā)生沖突，暴露出諸多問題，在這些問題中，有一些雖源于《行政訴訟法》固有規(guī)定的不完善，然而更多是《行政訴訟法》實(shí)施中所遇到的新矛盾、新情況和新現(xiàn)象，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的規(guī)范或?qū)υ袃?nèi)容加以重新調(diào)整。本文擬就受案范圍、行政訴訟調(diào)解制度、簡(jiǎn)易程序、起訴不停止執(zhí)行制度等幾個(gè)問題結(jié)合審判實(shí)踐談點(diǎn)膚淺的看法，恭請(qǐng)斧正。
一、受案范圍
行政案件的受案范圍是審判實(shí)踐中遇到的難點(diǎn)問題之一。《行政訴訟法》和最高人民法院1991年7月頒發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》對(duì)受案范圍的規(guī)定，采取的列舉式和概括式相結(jié)合的方法，在列舉規(guī)定受案范圍的同時(shí)，還概括的規(guī)定了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”行為也屬行政案件的受案范圍。1999年11月通過的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》，對(duì)受案范圍表述為“公民、法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。從《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》與《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》的規(guī)定進(jìn)行比較來(lái)看，應(yīng)當(dāng)說(shuō)《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定明顯的擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》沒有限制涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利的可訴性，但沒有對(duì)可訴行為的概念進(jìn)行司法界定，即未界定如何認(rèn)定被訴行為是否可訴，是否屬行政案件的受案范圍。
根據(jù)以上規(guī)定及精神，受案范圍是以“行為”為基點(diǎn)，借用四大標(biāo)準(zhǔn)劃定范圍的。首先，將行政行為分為抽象行為與具體行為，具體行政行為可訴，抽象行政行為不可訴；其次，將行政行為分為內(nèi)部行為與外部行為，外部行政行為可訴，內(nèi)部行政行為不可訴；第三，將行政行為分為涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為與涉及其他權(quán)的行為，前者可訴，后者只有在有法律法規(guī)明文規(guī)定條件下才可訴；最后，將行政行為分為最終裁決的行為與非最終裁決的行為，后者可訴，前者不可訴。這種對(duì)受案范圍的劃定方法，是有它的理論性與科學(xué)性，但它也有可能導(dǎo)致一種不平衡的結(jié)果，比如，公民在街上吐痰被罰兩元可以提起行政訴訟以獲司法救濟(jì)，但一個(gè)大學(xué)生被學(xué)校開除學(xué)籍因?yàn)楸灰暈閮?nèi)部行為，卻不得提起行政訴訟，難道一個(gè)人在大學(xué)中的受教育權(quán)還抵不上兩元錢的財(cái)產(chǎn)權(quán)？所以，在受案范圍上，筆者認(rèn)為要從“以行為劃界”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詸?quán)利劃界”，在劃定受案范圍時(shí)，要改為“以權(quán)利劃線”，即對(duì)行政相對(duì)人越是重要的權(quán)利越要提供司法救濟(jì)。 總的來(lái)看，大幅度擴(kuò)大行政訴訟受案范圍已成為人們不再爭(zhēng)議的共識(shí)。關(guān)鍵是怎樣擴(kuò)大，擴(kuò)大到什么程度，如何確定其邊界。筆者認(rèn)為受案范圍應(yīng)采取概括式的肯定規(guī)定加排除式的列舉規(guī)定方式，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內(nèi)，這一方式暗含著行政行為無(wú)需法律明示即具有可訴性的假定，與過去某一行政行為是否可訴需法律明確規(guī)定的理念有根本性區(qū)別。
二、確立調(diào)解制度。
訴訟調(diào)解是指當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協(xié)商的辦法，解決權(quán)益爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強(qiáng)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)和有利于預(yù)防糾紛減少訴訟。而我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，第67條第3款規(guī)定賠償訴訟可以適用調(diào)解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解外，其它行政案件不適用調(diào)解，否則違反了“公權(quán)”不能調(diào)解規(guī)則。在司法實(shí)踐中，人民法院受理的諸多行政案件均涉及到當(dāng)事人之間的民事權(quán)益爭(zhēng)議。如治安案件中的損害賠償，房屋拆遷案件中的安置、補(bǔ)償?shù)龋捎谑苄姓讣贿m用調(diào)解原則的限制，在當(dāng)事人又不愿意提起民事訴訟的情況下人民法院顯得很無(wú)奈，這種無(wú)奈的結(jié)果通常是自然人即原告一方的合法權(quán)益不能得到法律的最有效的保護(hù)。其實(shí)，在審判實(shí)踐中，人民法院在審理有些行政案件中，在不違背法律、法規(guī)的前提下，針對(duì)案件的具體情況做協(xié)調(diào)工作，大量通過案外協(xié)調(diào)，使?fàn)幾h得到圓滿解決；當(dāng)被告具體行政行為適用法律明顯錯(cuò)誤或處罰顯失公正或行政收費(fèi)有誤，建議和促成被告改變?cè)唧w行政行為，動(dòng)員原告申請(qǐng)撤訴，從而終結(jié)訴訟。此“協(xié)調(diào)”與“調(diào)解”在具體的審判實(shí)踐中并沒有形式與本質(zhì)的區(qū)別，且能在短期內(nèi)有效地解決雙方當(dāng)事人的訴爭(zhēng)，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當(dāng)事人的訟累。
《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等，這為當(dāng)事人自愿協(xié)商提供了法律依據(jù)。《行政訴訟法》第51條規(guī)定人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。該規(guī)定明確了在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人享有處分權(quán)，這是行政訴訟適用調(diào)解的前提。除個(gè)別法律、法規(guī)規(guī)定外我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時(shí)有行政自由裁量權(quán)。其包括法定種類和法定幅度內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)；法律適用條件確認(rèn)上的自由裁量權(quán)；行政程序上的自由裁量權(quán)；法律原則下的自由裁量權(quán)。行政主體在上述情況下在合理的范圍內(nèi)考慮合適的社會(huì)成本、行政相對(duì)管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協(xié)留有空間和余地。《行政訴訟法》第5條規(guī)定人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政案件可以參照民事訴訟規(guī)范的有關(guān)規(guī)定的精神，行政訴訟案件雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，人民法院應(yīng)予以審查，只有調(diào)解協(xié)議屬雙方自愿且未侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益，人民法院才依法予以確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)被訴的具體行政行為合法性的審查。以上規(guī)定為人民法院審理行政案件引入調(diào)解機(jī)制提供了相關(guān)的法律基礎(chǔ)。行政案件引入調(diào)解機(jī)制符合人民法院的時(shí)代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關(guān)系，有利于推進(jìn)行政審判方式的改革。行政案件引入調(diào)解機(jī)制在審判實(shí)踐中亦具有可操作性，筆者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟引入調(diào)解機(jī)制可明確規(guī)定，調(diào)解程序適用所有的行政案件，但以下幾種情形除外：1、人民法院發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人故意窺避法律，損害國(guó)家、集體和他人的利益的。2、原告的違法性達(dá)到犯罪程度的。3、制假、售假、坑農(nóng)、害農(nóng)，威脅人民生命健康的。4、法院認(rèn)為不應(yīng)適用調(diào)解的。
三、設(shè)立行政訴訟簡(jiǎn)易程序
簡(jiǎn)易程序是指第一審普通程序的簡(jiǎn)化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件的程序。它有利于便利當(dāng)事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，有利人民法院集中力量審理比較重大、復(fù)雜的案件。它的特點(diǎn)在于起訴方式簡(jiǎn)便、審理程序簡(jiǎn)便、傳喚當(dāng)事人、證人方式簡(jiǎn)便、由審判員一人獨(dú)任審理，且審理期限短，不能延長(zhǎng)。我國(guó)《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規(guī)定了有關(guān)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣缎姓V訟法》第46條規(guī)定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。立法中行政案件的審理只能適用普通程序，沒有可以獨(dú)任審判行政案件或適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。在制定行政訴訟法之初，行政案件數(shù)量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對(duì)人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但是，我國(guó)行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數(shù)量大幅度增加，且涉案領(lǐng)域不斷拓寬，新類型案件不斷出現(xiàn)。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)有了質(zhì)的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節(jié)簡(jiǎn)單、雙方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議或爭(zhēng)議不大，只是要求在法律適用上到法院討個(gè)公正的說(shuō)法；還有一些事實(shí)十分清楚，涉及金額較小，且行政相對(duì)人急需法院快速對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行了斷的案件。《行政處罰法》第33條規(guī)定 “違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下，對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定”的簡(jiǎn)易程序。如此一比較，對(duì)于“當(dāng)場(chǎng)處罰”以及行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序處罰的案件，一旦涉訟，人民法院為什么就不可以適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理，也為國(guó)家和民眾減少訴訟成本。特別是《行政許可法》的實(shí)施，訴行政不作為案件將會(huì)大幅增長(zhǎng)，而審理此類案件主要審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行法定職責(zé)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中，案情事實(shí)簡(jiǎn)單明了。對(duì)上述列舉的案件適用簡(jiǎn)易程序，由一名審判員進(jìn)行審理，根據(jù)需要隨時(shí)傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關(guān)答辯期、開庭審理程序的限制，即能達(dá)到快速解決爭(zhēng)端的目的，滿足雙方當(dāng)事人的要求，又能有效節(jié)約訴訟成本、減少當(dāng)事人訟累，提高法院辦案效率。設(shè)立簡(jiǎn)易程序顯示出其十分的必要性。
筆者認(rèn)為，在行政訴訟中簡(jiǎn)易程序的適用范圍可做如下界定：1、只有基層人民法院的行政審判庭才可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣屑?jí)人民法院、高級(jí)人民法院、最高人民法院審理第一審行政案件均不得適用簡(jiǎn)易程序。2、適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼闹荒苁鞘聦?shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大、社會(huì)影響力不大的簡(jiǎn)單的行政案件。將“社會(huì)影響力大小”作為適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)樾姓讣旧淼奶厥庑裕渥罱K審理結(jié)果如何，直接展示出行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的正確與否，直接影響在一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域該行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的權(quán)威性，也同時(shí)影響到與行政相對(duì)人權(quán)益相關(guān)或者相類似的一部分人的利益。在一定社會(huì)領(lǐng)域影響力大的那些案件審理過程中，很容易出現(xiàn)某些行政干預(yù)行為，適用普通程序由合議庭進(jìn)行審理，相對(duì)于簡(jiǎn)易程序而言，更具有抵抗行政干預(yù)的能力。只有那些對(duì)社會(huì)影響力較小、社會(huì)影響面較窄的行政案件才可適用簡(jiǎn)易程序。3、適用二審程序、發(fā)回重審和按照審判監(jiān)督程序再審的行政案件，因雙方當(dāng)事人在實(shí)體或程序上的有關(guān)問題爭(zhēng)議較大，適用普通程序?qū)徖肀容^合適，而不應(yīng)適用簡(jiǎn)易程序。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣瑢?duì)法院來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)化了辦案程序，使審判人員不被繁瑣的程序所累，利用相當(dāng)短的時(shí)間就能審結(jié)一件案件，抽出充分的時(shí)間和精力審理好其他適用普通程序的案件，也達(dá)到了節(jié)約人民法院人力、物力、財(cái)力的目的。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣瑢?duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，因簡(jiǎn)易程序規(guī)定審理期限較短，這樣可促使審判人員提高辦案效率，最大限度地保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，這無(wú)論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人均是有利的。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣瑢?duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，因當(dāng)事人間的紛爭(zhēng)能在比較短的期限之內(nèi)得到圓滿處理，將行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人間的矛盾消除在萌芽狀態(tài)，會(huì)達(dá)到社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。
四、對(duì)起訴不停止執(zhí)行制度的反思。
我國(guó)《行政訴訟法》第44條明確規(guī)定訴訟不停止具體行政行為的執(zhí)行，即在行政訴訟活動(dòng)期間被起訴的具體行政行為不因原告的起訴和人民法院的審理而停止其執(zhí)行，這是行政訴訟所特有的原則，但以下幾種特殊情形下，停止具體行政行為的執(zhí)行：（1）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（2）原告申請(qǐng)停止執(zhí)行的，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不會(huì)損害社會(huì)公共利益；（3）其它法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。與起訴不停止執(zhí)行制度相似，《行政復(fù)議法》第22條也規(guī)定：行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，即復(fù)議期間也不停止被復(fù)議行政行為的執(zhí)行。起訴不停止執(zhí)行制度包括兩方面內(nèi)容，即通常訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行，但幾種特殊情況，則應(yīng)停止執(zhí)行行政行為，即以不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。
筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟中起訴不停止執(zhí)行制度確實(shí)存在各種弊端，的確有待反思的必要。該不停止執(zhí)行原則存在多方面的不足。一是指導(dǎo)思想的偏頗，使該原則欠缺理論上的邏輯性，在積極追求維護(hù)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的同時(shí)，忽視了立法宗旨即保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益。二是客觀上強(qiáng)化了復(fù)議中申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人、訴訟中原告和被告地位的差異。三是在實(shí)際操作中缺乏可行性。作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)，很少主動(dòng)提出停止執(zhí)行具體行政行為，人民法院又不能主動(dòng)停止執(zhí)行，至于申請(qǐng)人或原告因其對(duì)復(fù)議法、訴訟法了解較少，也鮮有提出停止要求的。因而“不停止執(zhí)行”不但不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，也不利于提高行政效率。四是不停止執(zhí)行原則與現(xiàn)行執(zhí)行制度存在矛盾。由于人民法院應(yīng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為時(shí)，要對(duì)該具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，認(rèn)為合法才予以執(zhí)行，將會(huì)從邏輯上得出一個(gè)毋庸置疑的結(jié)論：所有被人民法院執(zhí)行的具體行政行為都是被人民法院審查確認(rèn)為合法的行為。如果相對(duì)人提起訴訟，就等于讓人民法院繼續(xù)審理一個(gè)已經(jīng)被自己確認(rèn)為合法的行政行為。這個(gè)矛盾，既是對(duì)原告訴權(quán)的剝奪，也使人民法院陷入尷尬的境地。
當(dāng)今，國(guó)家不再僅僅是“守夜人”，而須主動(dòng)承擔(dān)起為民眾提供“生存照顧”的義務(wù)。面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，行政管理的手段也逐漸多元化，不僅包括干預(yù)行政或管理行政，給付行政日益成為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人所能共同接受和青睞的行政方式。在給付行政中，行政行為一般為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利，為行政機(jī)關(guān)自身設(shè)置義務(wù)。秩序行政具有濃厚的管理意味，而給付行政則更多充當(dāng)一種輔助相對(duì)人的角色。在給付行政的訴訟活動(dòng)中，停止被訴給付行政行為的執(zhí)行絲毫不會(huì)對(duì)行政管理以及行政秩序產(chǎn)生任何影響。因此，改為“停止執(zhí)行是原則，不停止執(zhí)行是例外”，才符合行政救濟(jì)中對(duì)行政行為進(jìn)行“違法推定”的理念。
根據(jù)我國(guó)行政訴訟中，被訴行政行為執(zhí)行現(xiàn)實(shí)狀況，筆者以為，規(guī)定起訴停止被訴行為的執(zhí)行為原則，但在以下幾種特殊情形下，不停止執(zhí)行：（1）停止執(zhí)行有害公共利益或國(guó)家利益的，但是需以書面形式說(shuō)明執(zhí)行時(shí)所考慮的公共利益、國(guó)家利益，且符合比例原則；（2）即時(shí)性強(qiáng)制執(zhí)行措施；（3）其他法律法規(guī)有明確具體規(guī)定起訴不停止執(zhí)行的。如《稅收征收管理法》第56條規(guī)定的情形，《行政處罰法》第49條規(guī)定的情形，《農(nóng)業(yè)法》第18、19條規(guī)定的情形以及《禁止向企業(yè)攤派暫行條例》第13條第1款規(guī)定的情形。
五、關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件中的撤回及其法律適用
非訴行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)在行政管理相對(duì)人對(duì)其作出的具體行政行為既不起訴，也不申請(qǐng)復(fù)議，又不自覺履行的情況下，向法院提出執(zhí)行其具體行政行為的申請(qǐng)，由法院通過司法審查程序并最終實(shí)現(xiàn)生效具體行政行為內(nèi)容的活動(dòng)。目前，非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量遠(yuǎn)大于行政訴訟案件，對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查成為行政審判一項(xiàng)繁重的任務(wù)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定人民法院組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。法院審查后的結(jié)案方式是作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行或不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，但在司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行后，發(fā)現(xiàn)自己作出的具體行政行為有重大錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正，或者行政相對(duì)人在法院審查的過程中自覺履行了具體行政行為確定的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)撤回執(zhí)行申請(qǐng)的情形。 對(duì)行政機(jī)關(guān)能否撤回執(zhí)行申請(qǐng)的問題，我國(guó)行政訴訟法和司法解釋都沒有作出具體的規(guī)定，實(shí)踐中不同法院做法不一，有的裁定準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)，有的裁定執(zhí)行終結(jié)，有的裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行或不予強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)為，只要行政相對(duì)人完全履行了行政義務(wù)，或者行政機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在法律法規(guī)允許糾正的錯(cuò)誤的，行政機(jī)關(guān)因此申請(qǐng)撤回執(zhí)行申請(qǐng)，法院可以準(zhǔn)許。但法院準(zhǔn)予行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1、行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請(qǐng)的理由不得違反現(xiàn)行法律、法規(guī)的強(qiáng)制性或禁止性規(guī)定。2、行政相對(duì)人已自覺履行了具體行政行為內(nèi)容，或者繼續(xù)履行行政義務(wù)在事實(shí)上或法律上已成為不可能或不必要。3、行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請(qǐng)不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。
行政機(jī)關(guān)能撤回執(zhí)行申請(qǐng)，但法院應(yīng)如何適用法律？有一種做法是，適用《民事訴訟法》第235條規(guī)定裁定執(zhí)行終結(jié)；第二種做法是適用《行政訴訟法》第51條裁定準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)。筆者贊同第二種做法，理由是：1．非訴行政執(zhí)行審查有著類似訴訟審理的程序。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定，法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查是由審判員組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。與行政訴訟案件相比，非訴行政執(zhí)行審查只不過少了一個(gè)開庭審理的程序。目前許多法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件審查要舉行聽證，在聽證會(huì)上由行政機(jī)關(guān)說(shuō)明作出具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)、適用的法律依據(jù)及作出具體行政行為的程序合法，再由行政相對(duì)人陳述、辯解，這種聽證制度有著很強(qiáng)的“訴訟審理”色彩。故而法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件審查在程序上有著同訴訟案件極為類似的程序。2．非訴行政執(zhí)行審查所處的階段特殊。非訴行政執(zhí)行審查與強(qiáng)制執(zhí)行是有區(qū)別的。對(duì)非訴行政執(zhí)行審查是法院是否立案執(zhí)行的必經(jīng)程序，這也是非訴行政執(zhí)行案件區(qū)別于民事執(zhí)行案件的重要標(biāo)志。執(zhí)行立案的重要條件之一是應(yīng)當(dāng)有執(zhí)行依據(jù)（生效的法律文書），民事案件的執(zhí)行依據(jù)是生效的民事判決書、調(diào)解書等，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行依據(jù)是法院審查后作出的法律文書即行政裁定書，而非行政機(jī)關(guān)的行政決定。從而，對(duì)行政機(jī)關(guān)在法院審查過程中撤回非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)法律適用問題，應(yīng)適用審理程序中的法律規(guī)定，而不是執(zhí)行程序中的法律規(guī)定。非訴具體行政行為的實(shí)現(xiàn)要通過司法審查轉(zhuǎn)化為司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并通過司法強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)最終實(shí)現(xiàn)具體行政行為確定的內(nèi)容。因此，非訴行政執(zhí)行案件審查有著訴訟審理的性質(zhì)。審查階段執(zhí)行依據(jù)尚未形成，行政機(jī)關(guān)在符合條件的情形下撤回執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)允許，法院應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第51條的規(guī)定作出裁定，而非依據(jù)《民事訴訟法》第235條規(guī)定。 筆者建議，對(duì)非訴行政案件審查的有關(guān)撤回及其法律適用問題在行政訴訟法中作出規(guī)定或者通過司法解釋作出規(guī)定，以規(guī)范各地法院在司法實(shí)踐中的做法。
公正與效率是司法的永恒主題，而高效、適用的訴訟程序是人民法院公正審理案件的具體體現(xiàn)。人民法院要高效、公正審理好每一件行政訴訟案件，就必須完善一部與現(xiàn)代司法理念相適應(yīng)的行政訴訟法。而在現(xiàn)行《行政訴訟法》中擴(kuò)大受案范圍、引入調(diào)解機(jī)制、增設(shè)簡(jiǎn)易程序，同時(shí)確立不停止執(zhí)行為原則、停止執(zhí)行為例外的制度，符合公正與效率這一現(xiàn)代的司法理念。
參考內(nèi)容：
1、《行政訴訟法修正的初步設(shè)想》，作者：應(yīng)松年 楊偉東
2、《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉在審判實(shí)踐中存在的幾個(gè)問題淺析》，作者：羅南釗
3、《完善行政訴訟法的十大熱點(diǎn)》，作者：解志勇 于 鵬
