[ 秦昌東 ]——(2005-12-7) / 已閱18479次
我國傳統(tǒng)法制中的監(jiān)察制度
江蘇省如皋市人民法院 秦昌東
對于我國法律制度，比較傳統(tǒng)的是按照歷史類型將我國的法律制度分成奴隸制法、封建制法等。習慣上，我們將清前期以前的法律稱之為古代法律或傳統(tǒng)法律。不管是哪種類型得法律制度，比較共同得都是以刑法為重。而刑法、刑罰的重心又是維護皇權和宗法倫理。雖然如此，在傳統(tǒng)法律制度逐步發(fā)展成熟的過程中，兼有政治和司法制度特點的監(jiān)察制度也逐漸得以發(fā)展、成熟。本文就清代以前的中國監(jiān)察制度作一定的了解。
我國較早設立監(jiān)察制度的是秦代。隨著中央集權的君主專制制度的確立，原先在君主左右“掌贊書而授法令”[杜佑：《通典》卷二十四，職官六]的御史發(fā)展成為兼司糾察之任的監(jiān)察官吏。《文獻通考·職官考七·御史臺》中就說御史：“至秦漢為糾察之任。”說明在秦代時開始設立監(jiān)察制度。御史大夫是秦代的最高監(jiān)察官，眾御史之長，其地位在廷尉之上。御史大夫率屬吏組成御史府（臺），構成秦代的中央監(jiān)察機關。在地方各郡則設立監(jiān)御史。《漢書·百官表》云：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡。”這是由朝廷派往地方執(zhí)行監(jiān)察任務的官吏，其主要職責是對所在郡的官吏實行糾察，并參與治理刑獄。但監(jiān)御史并不是地方官職，也不專駐地方，而是隸屬于御史府（臺），受御史大夫和御史中丞直接指揮和節(jié)制。監(jiān)察機關的垂直制，在秦朝已開始。秦代的御史監(jiān)察之制尚處于初創(chuàng)階段，御史雖有監(jiān)察之責，輔佐皇帝監(jiān)察百官，但其仍負有其他各種行政事務，還不是專職的監(jiān)察官員。御史的主要職責有三方面：一、協(xié)助皇帝和丞相管理其他國家事務；二、執(zhí)行糾舉官吏不法的監(jiān)察事務。執(zhí)行這項事務時，御史常奉命直接參與審訊活動。《史記·秦始皇本紀》和《史記·李斯列傳》記載了秦始皇在咸陽坑儒和趙高以“謀反”罪審訊李斯時，都有御史參加。三、負責記錄皇帝的制詔，主管刑律的制定、保存和核校等事務。秦代開創(chuàng)的監(jiān)察制度為后世所繼承，而且，御史監(jiān)察百官還構成了中國古代政治制度和司法制度的一大特色。
秦代開創(chuàng)的監(jiān)察制度，漢初仍被沿用。經過不斷調整，漢代的監(jiān)察制度有了明顯的變化。漢代中央仍設御史府，也叫御史大夫寺，為最高監(jiān)察機關，長官為御史大夫，下設御史中丞和侍御史等屬官。東漢時期中央監(jiān)察機關改為御史臺，屬九卿之一的少府，但御史臺活動獨立與尚書臺、謁者臺，并稱為三臺。御史大夫改為司空后。西漢時御史大夫除掌管監(jiān)察百官糾舉非法之職外，有時還率兵征討，行使一定的兵權。《漢書》卷六《五帝紀》載：征和三年，春三月，御史大夫商丘成率兵二萬人出西河擊匈奴。這也說明了西漢時期還沒有形成專門單一的監(jiān)察機關。除御史大夫寺的監(jiān)察外，漢武帝元狩五年，又在丞相府內設置丞相司直，“掌佐丞相舉不法”[《漢書·武帝紀》]，協(xié)助丞相“督錄諸州”[《后漢書·百官志一》]。中央最高國家行政機關內設監(jiān)察官員，加強了國家的監(jiān)察職能。在地方上，漢代的監(jiān)察機關主要有兩類。一種是司隸校尉。司隸校尉負責“督大奸猾”[《后漢書·百官公卿表》]，“掌察舉百官之下，及京師近郡犯法者”[《后漢書·百官志四》]。另一種是州刺史。漢初，廢除了秦代常駐地方的監(jiān)御史，有丞相派遣“丞相史”監(jiān)察郡、縣。漢武帝時期，為了有效控制地方，對監(jiān)察制度又作調整，廢除了監(jiān)察郡國的丞相史，分全國為十三個郡部，除京師所在州為司隸校尉外，其余十二州各設刺史一人，直屬御史大夫。除分區(qū)監(jiān)察外，皇帝有時還從御史中直接任命“繡衣直指御史”，懲辦地方奸猾，并同州郡共同審理重大案件，或負責鎮(zhèn)壓農民暴動。刺史的職權主要由“掌奉詔條”（共六條）確定，刺史到地方，省察治狀。在“六條”規(guī)定的范圍內，刺史可以糾舉彈劾：“所察應條即舉。”[《漢書·翟方進傳》]超過“六條”，就是“所察過詔條”，“不循守條職”。開始規(guī)定刺史“以六條問事”，不得過問六條以外的其他工作，后來限制漸送，以至到西漢末年，刺史的權利已很嚴重。有人稱之“選第大吏，所薦位高于九卿。所惡立退，任重職大”[《漢書》卷八《朱博傳》]到東漢后期，刺史又逐步統(tǒng)率軍隊，管理地方，成為地方最高一級的行政長官。
三國兩晉南北朝時期是中國社會的第二次大動蕩時期。這一時期政權頻頻交替，立法活動頻繁，律學思想活躍，法律制度有很大的發(fā)展，但監(jiān)察制度并沒有太大的變化。這一時期，監(jiān)察機關仍然為御史臺，但已經成為皇帝直接掌管的獨立的監(jiān)察機關。長官御史中丞職權很大，“自皇太子以下，無所不糾。初不得糾尚書，后亦糾之”[《通典》]。東晉時期，御史可以不舉控告人的姓名進行彈劾，實行“風聞奏事”制度。《梁書·武帝本紀》載，天監(jiān)元年詔書中說御史“可以風聞奏事，依元熙舊制”。自魏以后，地方不設立監(jiān)察機關，由中央派御史監(jiān)察，發(fā)展了御史出巡制度。東漢時期的司隸校尉，魏晉時仍設，與御史中丞“分督百僚”。至東晉，司隸校尉一職不復存在。
經過三國兩晉南北朝三四百年的分裂割據后，中國進入封建社會的鼎盛時期，法律制度也進入新的發(fā)展時期。唐代法律是中國封建法律的典型、中華法系的代表，這時期的監(jiān)察制度組織完備、職責明確。唐代的監(jiān)察制度主要分為兩種，一種是御史臺制度，一種是諫官制度。唐初沿隋朝設肅政臺為監(jiān)察機關，后經過左、右肅政臺，左、右御史臺的變化，唐睿宗景云年間統(tǒng)一為御史臺。御史臺是獨立于權力機關、行政機關之外，對中央和地方百官進行監(jiān)察的專門機關。其主要職責：第一，推按獄訟。包括推問皇帝下達的案件，審理普通百姓的案件，參與三司推事等。第二，彈劾犯罪。對違法犯罪的官員進行糾舉，彈劾其罪，請求司法機關審判。第三，巡察內外。一是分察六部的具體行政行為，使之合法而有效率；而是巡察州縣，以六條為察事內容。遇有非法行為，便予以糾查。第四，監(jiān)督決囚。如發(fā)現(xiàn)司法機關違法及犯人有冤者，予以糾舉平冤。第五，監(jiān)察錄囚。唐代御史的任免權由御史臺長官或皇帝行使，不歸管理一般官員的吏部掌管。御史的彈劾行為，不必經御史臺長官的審準就可以向皇帝直接提出。御史臺還可以設置監(jiān)獄來拘禁和訊問罪犯。另一種監(jiān)察制度是諫官制度。唐代諫官隸屬于中央政府的中書、門下兩省，成為正式的司諫官。司諫官主要職掌以下幾方面：諫議。以皇帝為對象，皇帝的個人生活直至王國大政都在諫議之列。第二，封駁。即還封皇帝失宜的詔命，駁正臣下有違誤的奏章。第三，知起居事。第四，知匭事。唐代的監(jiān)察制度的特點是：御史代表皇帝，臨制百官，是皇帝自上而下監(jiān)督、統(tǒng)治百官的一種工具；諫官的監(jiān)察則是自下而上，以皇帝為監(jiān)察對象。這樣就形成以上察下，以下督上的雙向監(jiān)察制。這種制度完備而富有活力，一方面監(jiān)督了百官的違法行為，促使吏治清明；另一方面也限制了皇帝的極端專制。它對維護唐代君主專制體制發(fā)揮了重要作用。
宋代的中央監(jiān)察機關仍然為御史臺（臺院、殿院、察院），長官是御史中丞，下設殿中侍御史、監(jiān)察御史。察院的監(jiān)察御史“掌分察六曹及百司之事，糾其謬誤”。御史臺雖為中央監(jiān)察機關，但也具有司法審判職能。御史臺設臺獄，凡違法失職官員，在送大理寺審判前，往往先送御史臺偵訊。對各地重大案件，御史臺派出御史“乘傳”赴當?shù)亍熬枉丁薄４罄硭聦徟械陌讣绨l(fā)生犯人不服或審判官意見不一而有“翻異”，則交由御史臺推究。地方監(jiān)察，主要靠設于各路的監(jiān)司兼管，負責巡按州縣，“采訪在任官能否”，“薦舉循吏，按劾奸贓” [《慶元條法事類》卷七《職制令》] 。宋代為了防止司法官吏出入人罪制造冤假錯案，在司法審判上特別實行了一套“上下相維，內外相制”[《范太史集》卷二十二《轉對條上四事狀》]的監(jiān)督制約制度。但這種司法上的監(jiān)督制度在重要的案件中并沒有真正發(fā)揮作用，尤其是針對官吏的犯罪行為。因為在實行這些制度的同時，又實行皇帝“御筆斷罪”制度以及中書宰相的“指揮”制度。宋代為了維護君主專職的中央集權，其法律的主要特點是“重法治民，寬典待吏”。應當來說，監(jiān)察制度設立的目的，主要就是監(jiān)察官吏的不法行為，防止危害國家的政權和冤假錯案的發(fā)生。而宋代寬典待吏的立法和司法思想無疑削弱了監(jiān)察制度的發(fā)展。尤其是皇帝的“御筆斷罪”制度，基本上是判決不依法，“變亂舊章”，“出命制法，輕重予奪在上。”[《宋史·刑法志》]這種判決不能申訴，也不能延遲執(zhí)行。商鞅曾說“法之不行，自上犯之”[《史記·商君列傳》]。正因為上層對監(jiān)察制度的不重視，宋代的監(jiān)察制度沒有多大的完善和發(fā)展。
相比之下，元代比較重視司法監(jiān)察工作。元代的監(jiān)察機關十分龐大，中央設立御史臺 ，與中書省、樞密院并列，為元朝三大中央機關之一。御史臺是天子的耳目，它除了掌糾察百官善惡，還有重要的司法職能。官吏受贓專門由御史臺負責審理。成宗時，監(jiān)察機關曾“罷贓污官吏凡一萬八千四百七十三人，贓四萬五千八百六十五錠，審冤獄五千一百七十六事” [《元史·成宗紀四》卷二十一]。在地方上，則設立江南諸道行御史臺和陜西諸道行御史臺，作為中央御史臺的派出機構。全國共分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設肅政廉訪司。元代監(jiān)察機構的職權重大，中央和地方的職責，依至元五年初設御史臺圣旨條畫規(guī)定：“彈劾中書省、樞密院、制國用使司等內外百官奸邪非違，肅清風俗，刷磨諸司案牘，并監(jiān)察祭祀及出使之事”[《元典章》卷五臺綱一《內臺·設立憲臺格例》]。正由于監(jiān)察機關職權重大，所以法律對監(jiān)察官員特別加以規(guī)定：監(jiān)察官員如有犯贓行為，則加等治罪，雖不枉法亦除名。[《元典章·肅臺綱》]
應當來說，明代的監(jiān)察制度主要不是體現(xiàn)在監(jiān)察機構上，而是明代的刑法和刑罰等法律內容上。明代貫徹的是“重典治吏”的立法思想，完全不同于宋代的“寬典待吏”的方針。朱元璋熟諳“明主治吏不治民”的深刻道理，在吏治上堅言“故今嚴法禁，但遇官吏蠹害吾民者，罪之不恕”[《明太祖實錄》卷三十九]。明制頒的《大明律》和《明大誥》的內容均達到了重典治吏的目的。明代在洪武十五年將唐宋的御史臺改為督察院，擴大了監(jiān)察組織。督察院又稱“風憲衙門”，職掌糾察。督察院設左都御史主管中央和地方的司法監(jiān)督，又設御史多人作為輔佐，對刑部的審判和大理寺的復核進行監(jiān)督。督察院對貫徹執(zhí)行法律制度負有重要的職責。它可以“糾察內外百司之官”，對全國所有官吏的違法犯罪行為進行糾劾。它還直接參與審判活動，凡有重案要案，刑部、大理寺必須偕督察院共同審理。明代形成的三司會審、圓審、朝審、會官審錄、大審、熱審等都有督察院的參加。大理寺的職權非常廣泛，舉凡政治、經濟、禮儀、文化、教育及思想領域都在監(jiān)察的范圍之內。在地方上，明代將全國劃分為十三道，設監(jiān)察御史一百一十人。監(jiān)察御史的活動不受都御史的統(tǒng)領，而接受皇帝的節(jié)制。他們巡按地方時權力極大，地位和省級長官平等，發(fā)現(xiàn)問題可以“大事奏裁，小事立斷”。監(jiān)察御史的首要職責，所謂“按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之”[《明史·職官志二》。明代還創(chuàng)設了六科給事中這一獨特的監(jiān)察組織，負責糾察六部官吏的違法事件。其中刑科給事中對刑部的審判活動有直接的監(jiān)督權，一旦發(fā)現(xiàn)問題可徑向皇帝奏報。明代特有的廠衛(wèi)制度可以稱之為明代監(jiān)察制度的一個組成部分。這些廠衛(wèi)組織雖然不是正式的司法機構和監(jiān)察機構，不能象刑部、大理寺、都察院公開行使權力，但被皇帝特許兼管刑獄，賦予巡察緝捕、專理詔獄和審判之權，直接聽命于皇帝。明代的西廠、東廠、錦衣衛(wèi)、內行廠等特務機構，均兼有監(jiān)察百官之權，而且行事不受法律的約束，是中央集權專制統(tǒng)治的極端。
清代沿襲明代的設置，都察院是法紀監(jiān)督機關，主掌官員監(jiān)察，并職司諫議實行“臺諫合一”的制度。在監(jiān)察方面，清代將原來獨立的六科給事中監(jiān)察系統(tǒng)合并于都察院。六科給事中和十五道監(jiān)察御史合稱“科道”。科道合一使清代監(jiān)察權進一步集中。除監(jiān)察權外，司法的職權也是都察院職權的一個方面。都察院參與司法事務主要表現(xiàn)在：一是參與會讞。即各省的死刑案件在刑部核擬后，送都察院列署意見轉大理寺。二是參加秋審和朝審，執(zhí)行復奏之職。除監(jiān)督其他司法機關的審判活動并參與會審外，都察院還可以受理官民冤案，大事奏請裁定，小事立予昭雪。都察院所屬的五城察院（清代京都分中、東、西、南、北五城，每城設一衙門，都稱“察院”[《光緒會典事例》卷一四七]）可以審斷完結杖罪以下案件，徒罪以上送刑部裁定。總體上，清代的監(jiān)察機構與明代沒有太大的變化，只是沒有了明代廠衛(wèi)等特務的監(jiān)察。
綜觀清代之前的我國監(jiān)察制度，其共同的特點都是為了維護統(tǒng)治者的統(tǒng)治，維護專制的中央集權。監(jiān)察的主要內容表現(xiàn)在司法領域，以防止冤假錯案的發(fā)生。還有就是吏治領域，防止官吏貪污腐化，影響統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益。在傳統(tǒng)的監(jiān)察制度中，有許多值得我們注意的地方。監(jiān)察系統(tǒng)和監(jiān)察官員的垂直領導自秦代就開始實現(xiàn)，這種制度可以擺脫地方上的控制，能夠更好地行使監(jiān)察職責。遺憾的是，現(xiàn)社會的監(jiān)察制度才剛剛規(guī)定實行垂直領導，真正實現(xiàn)這種領導體系，還需要一定的時間。其次，我們的監(jiān)察力度太弱，方式單一。現(xiàn)在的監(jiān)察制度都是監(jiān)察機關等有人反映問題后才去查處，而且經常大事化小，小事化了，屬于那種“寬典待吏”型，而不是主動去對一些社會反映強烈的部門和崗位實施監(jiān)察。在處罰力度上，明明已經夠上刑事處罰的，卻因為當事人“認錯態(tài)度好”，“積極改正”或者是“積極退還非法所得（注：這里一般不用“退贓”這樣的字眼），給一個行政處分或者調離崗位就行了。還有一點就是監(jiān)察機關的官員往往沒有人來監(jiān)察。希望當權者能夠以古為鑒，真正地發(fā)展和完善國家的監(jiān)察制度，盡量少一些成克杰這類讓人覺得羞愧的典型。
