[ 牛建國(guó) ]——(2005-12-9) / 已閱18404次
關(guān)于盡快修訂勞動(dòng)法，降低維權(quán)成本，保護(hù)勞工權(quán)益的建議
成都市政協(xié)“農(nóng)民工維權(quán)”課題特邀專(zhuān)家組成員、四川川達(dá)律師事務(wù)所 牛建國(guó)
我國(guó)勞動(dòng)法從1995年起實(shí)施，對(duì)于規(guī)范勞動(dòng)市場(chǎng)，促進(jìn)人才資源的合理配置起到了重要作用。但是由于該法制訂時(shí)正值計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間，其弊端日益顯現(xiàn)，越來(lái)越不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)。本文就勞動(dòng)法關(guān)于維權(quán)程序的設(shè)計(jì)結(jié)合當(dāng)前勞工維權(quán)的實(shí)際狀況提點(diǎn)不夠成熟的建議，以期對(duì)勞動(dòng)法的早日修訂有促進(jìn)作用。
一、現(xiàn)行勞動(dòng)法的不足。
（一）仲裁時(shí)效太短。
《勞動(dòng)法》第八十二條規(guī)定：“提出仲裁要求的一方應(yīng)當(dāng)自勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)。仲裁裁決一般應(yīng)在收到仲裁申請(qǐng)的六十日內(nèi)作出。對(duì)仲裁裁決無(wú)異議的，當(dāng)事人必須履行。”
《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)從知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起六個(gè)月內(nèi)，以書(shū)面形式向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人因不可抗力或者有其他正當(dāng)理由超過(guò)前款規(guī)定的申請(qǐng)仲裁時(shí)效的，仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)受理。”
《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第三條規(guī)定：“勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)根據(jù)《勞動(dòng)法》第八十二條之規(guī)定，以當(dāng)事人的仲裁申請(qǐng)超過(guò)六十日期限為由，作出不予受理的書(shū)面裁決、決定或者通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理；對(duì)確已超過(guò)仲裁申請(qǐng)期限，又無(wú)不可抗力或者其他正當(dāng)理由的，依法駁回其訴訟請(qǐng)求�！�
在勞動(dòng)法實(shí)施前，仲裁時(shí)效主要適用《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》六個(gè)月的規(guī)定，勞動(dòng)法實(shí)施后，則執(zhí)行六十日的規(guī)定，超出該期限申請(qǐng)仲裁的則可能被法院駁回，這就是目前對(duì)于仲裁時(shí)效的主要規(guī)定。
筆者以為，勞動(dòng)法對(duì)于仲裁時(shí)效規(guī)定過(guò)于短暫，不利于維護(hù)職工的權(quán)益。
1、 仲裁時(shí)效是民事時(shí)效的一種，勞動(dòng)爭(zhēng)議也是民事?tīng)?zhēng)議的一部分，應(yīng)該統(tǒng)一適用民法通則對(duì)訴訟時(shí)效的規(guī)定。
如果沒(méi)有勞動(dòng)法（含配套法規(guī)，下同）對(duì)時(shí)效的規(guī)定，對(duì)于仲裁時(shí)效適用民法通則中時(shí)效規(guī)定應(yīng)當(dāng)沒(méi)有爭(zhēng)議，但勞動(dòng)法偏偏對(duì)時(shí)效作出了特別規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于民法通則對(duì)于一般時(shí)效的規(guī)定，雖然“特別法優(yōu)于普通法”適用，但勞動(dòng)法作為民法的分支對(duì)母法如此突破從法理上講有不當(dāng)之處。
2、 近年權(quán)利保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，時(shí)效有延長(zhǎng)趨勢(shì)，時(shí)效規(guī)定過(guò)短不切國(guó)情，不利于對(duì)勞工權(quán)益保護(hù)。
1999年合同法的制訂時(shí)對(duì)部分時(shí)效作了延長(zhǎng)，基本上能與國(guó)際接軌。在物權(quán)法的起草過(guò)程中，要求延長(zhǎng)時(shí)效的呼聲一浪勝過(guò)一浪，過(guò)去時(shí)效因技術(shù)原因證據(jù)不宜保存而規(guī)定過(guò)短的理由已基本不存在。近年來(lái)，在平息社會(huì)矛盾、特別是建立和諧社會(huì)的大背景下，各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利保護(hù)的意識(shí)正在逐漸加強(qiáng)，但人們的法律意識(shí)普遍不高，這是基本國(guó)情。而作為高級(jí)勞工在數(shù)量上畢竟是少數(shù)，況且也不一定有很強(qiáng)的法律意識(shí)，以農(nóng)民工為代表的體力勞工占絕大多數(shù)，如果一部專(zhuān)門(mén)保護(hù)勞工權(quán)益的法律連大多數(shù)勞工的權(quán)益都不能保障，顯然不能夠達(dá)到立法目的。
（二）維權(quán)程序冗繁，成本過(guò)高。
勞動(dòng)法規(guī)定了兩種維權(quán)途徑，一是行政處理，通常由勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)處理，二是司法途徑，即勞動(dòng)仲裁。由于勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)人員、經(jīng)費(fèi)等普遍不足，實(shí)際上達(dá)不到理想的覆蓋面。因此，勞動(dòng)仲裁就成了很多勞工“自已”的維權(quán)途徑。之所以說(shuō)是“自己的”，一是因?yàn)橹俨糜幸惶壮绦颍幌駝趧?dòng)監(jiān)察那樣愛(ài)理不理；二是很多勞工并不充分信任勞動(dòng)行政部門(mén)，不服仲裁可以起訴，不服行政處理有時(shí)反而上告無(wú)門(mén)；三是仲裁費(fèi)用是自己出的，不占用太多國(guó)家資源。
勞動(dòng)仲裁有著自己獨(dú)特之處，當(dāng)然，這也是學(xué)者們抨擊最多的原因。
1、 勞動(dòng)仲裁“一裁不終局”。
仲裁原有之意是指將爭(zhēng)議交給中立的第三人依先前的規(guī)則裁決，國(guó)際通行的做法是“一裁終局”，一旦裁決下達(dá)，原則上當(dāng)事人即失去了將爭(zhēng)議再次提交司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，這一點(diǎn)我國(guó)在《仲裁法》中也予以認(rèn)可。但勞動(dòng)仲裁顯著的特點(diǎn)就是“一裁不終局”�！秳趧�(dòng)法》第八十三條規(guī)定：“勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟�！倍鶕�(jù)最高人民法院關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟程序的安排，只要當(dāng)事人起訴，仲裁裁決就不能發(fā)生效力，哪怕僅僅對(duì)仲裁中的費(fèi)用分擔(dān)不服。
2、 勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)“不民不官”。
我們通常所說(shuō)的仲裁是指商事仲裁。法律規(guī)定，商事仲裁的仲裁機(jī)構(gòu)必須與任何政府機(jī)構(gòu)不發(fā)生任何利益上的聯(lián)系，即仲裁機(jī)構(gòu)具有民間性質(zhì)。根據(jù)勞動(dòng)法規(guī)定，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)即各級(jí)政府（一般只設(shè)至市一級(jí)，部分設(shè)立至省級(jí)，如四川）設(shè)立的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)（仲裁委）則由勞動(dòng)行政部門(mén)代表、同級(jí)工會(huì)代表、用人單位方面的代表組成。實(shí)際上主要由政府勞動(dòng)部門(mén)主導(dǎo)，用人單位方面、甚至工會(huì)一般都沒(méi)有代表參加。仲裁機(jī)構(gòu)不民不官，象是常設(shè)的，更象是臨時(shí)的。
3、 當(dāng)事人無(wú)選任案件仲裁員的權(quán)利。
商事仲裁中，仲裁庭的組成通常由爭(zhēng)議各方從列表中各選一名仲裁員，再商定或者指定首席仲裁員，以保證仲裁程序的公正透明。勞動(dòng)仲裁程序中，爭(zhēng)議各方無(wú)權(quán)選擇案件仲裁員，甚至他們對(duì)仲裁員的資格都無(wú)從得知。
4、 仲裁與否選擇權(quán)不在當(dāng)事人。
商事仲裁前提是當(dāng)事人必須有仲裁的合意，通常表現(xiàn)為仲裁合同或者仲裁條款，否則不予受理，仲裁程序受理了法院通常也不得受理。這就是說(shuō)仲裁與否的選擇權(quán)在當(dāng)事人自己，而勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁卻是訴訟前的必經(jīng)程序，由不得當(dāng)事人自己做主。
5、 訴訟保全程序缺失。
勞動(dòng)關(guān)系中，爭(zhēng)議所依賴(lài)的證據(jù)很大一部分都保存在用人單位，勞工方面舉證困難，法律又未規(guī)定證據(jù)保全制度。在現(xiàn)有的程序設(shè)計(jì)上，為了保護(hù)勞工權(quán)益，最高人民法院干脆規(guī)定，在勞動(dòng)案件中將舉證責(zé)任一律推給了用人單位。但這仍然解決不了全部的問(wèn)題，財(cái)產(chǎn)保全缺失也是不容忽視的問(wèn)題。在提起仲裁時(shí)，特別是面對(duì)群體性訴訟時(shí)，用人單位轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)懸空債務(wù)的情形常有發(fā)生，而遺憾的是勞動(dòng)仲裁中并無(wú)財(cái)產(chǎn)保全制度的設(shè)計(jì)。顯然，保全制度的缺失加上不菲的訴訟成本，提起勞動(dòng)仲裁對(duì)勞工方面存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
6、 成本過(guò)高，一旦起訴前功盡棄。
勞動(dòng)仲裁程序的配套規(guī)定對(duì)于仲裁收費(fèi)規(guī)定得最具“迷惑性”，案件受理費(fèi)規(guī)定每件每人只收20元。殊不知除此之外還規(guī)定仲裁庭可以收取“案件處理費(fèi)”，以實(shí)際支出為標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定爭(zhēng)議雙方都收。單從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)收費(fèi)程序可以說(shuō)“滴水不漏”，比法院收費(fèi)還有過(guò)之而無(wú)不及。從成都市調(diào)研的情況來(lái)看，“案件處理費(fèi)”從200－1000元不等�？梢�(jiàn)，提起仲裁的成本過(guò)高，而一旦起訴仲裁裁決便不發(fā)生效力，除了仲裁過(guò)程中留下的證據(jù)外，仲裁的意義并不太大。
勞動(dòng)法制訂的宗旨是保護(hù)勞動(dòng)者，這一原則當(dāng)然也適用于仲裁程序中。從前述內(nèi)容可以看出，勞動(dòng)仲裁這一程序設(shè)計(jì)并不能保護(hù)勞動(dòng)者，反而是保護(hù)用人單位。比較明顯的有兩個(gè)方面：一是延長(zhǎng)了訴訟周期。一般的民事程序只有兩級(jí)審判，通常會(huì)在9個(gè)月內(nèi)結(jié)案，而勞動(dòng)仲裁程序通常會(huì)在2個(gè)月內(nèi)結(jié)案，也就是說(shuō)勞動(dòng)案件終審期限在11個(gè)月內(nèi)是合法的，這還不包括勞動(dòng)能力鑒定期間和工傷認(rèn)定期間。二是加重了勞工的維權(quán)負(fù)擔(dān)，即使仲裁程序勞工方面勝出，用人單位也不會(huì)付錢(qián)，因此只要輕輕一紙?jiān)V狀便可將仲裁裁決撕得粉碎，剩下的幾個(gè)月鹿死誰(shuí)手尚未可知，即使最終用人單位輸?shù)艄偎�，漫長(zhǎng)的訴訟周期也會(huì)讓勞工方面疲于應(yīng)付。
二、勞動(dòng)法修訂需要解決的問(wèn)題。
除了以上缺陷之外，勞動(dòng)法在各地并不統(tǒng)一實(shí)施。在實(shí)體方面，表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)待遇方面尤為明顯，在社保適用人群、開(kāi)征時(shí)間、征收標(biāo)準(zhǔn)等方面全國(guó)各地五花八門(mén)七十二調(diào)。拿成都來(lái)說(shuō)，基于城鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)差異，在大喊“城鄉(xiāng)一體化”的口號(hào)下，卻對(duì)社保問(wèn)題實(shí)行城鄉(xiāng)二元制，勞工戶(hù)口如果是居民性質(zhì)實(shí)行單列保險(xiǎn)，如果是農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)綜合險(xiǎn)，其標(biāo)準(zhǔn)和保險(xiǎn)待遇當(dāng)然也就低得多了。在勞動(dòng)爭(zhēng)議程序方面，勞動(dòng)法并未作統(tǒng)一規(guī)定，各地規(guī)定雖大體相似，但差異仍很明顯。這些方面也與我國(guó)單一制政體的國(guó)情不符。因此，筆者建議，在修訂勞動(dòng)法時(shí)應(yīng)著重解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
（一） 勞動(dòng)仲裁程序的存廢問(wèn)題。
筆者并不力主存或者廢。如果存，則建議總的原則參照商事仲裁執(zhí)行，實(shí)行一裁終局，指導(dǎo)勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)以民間性質(zhì)單設(shè)，這樣才能提高爭(zhēng)議解決效率。如果廢，則應(yīng)當(dāng)立即著手解決法院系統(tǒng)普遍存在的對(duì)勞動(dòng)法不夠?qū)I(yè)的情況。
（二）統(tǒng)一勞動(dòng)爭(zhēng)議程序法。
如果勞動(dòng)仲裁程序繼續(xù)保持，則應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一解決勞動(dòng)仲裁所適用的程序法，在勞動(dòng)法中不要留太多的空白。
（三）為統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法定下基調(diào)。
社會(huì)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題也比較多。從全國(guó)范圍來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)自1991年實(shí)施，醫(yī)療保險(xiǎn)自1998年實(shí)施，失業(yè)保險(xiǎn)自1999年實(shí)施，工傷保險(xiǎn)自2004年才統(tǒng)一實(shí)施。而關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳規(guī)定于2001年才開(kāi)始實(shí)施。此外，各地標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一立法，可在勞動(dòng)法中作一些原則規(guī)定。
（四）可將勞動(dòng)合同法編入。
關(guān)于合同方面的法律編排目前主要規(guī)定于合同法典和其他法律中。1999年合同法典制訂的目的就是要制訂統(tǒng)一的合同法，實(shí)際上也廢止了以前分別實(shí)施的《技術(shù)合同法》、《經(jīng)濟(jì)合同法》、《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》。對(duì)于《保險(xiǎn)法》中對(duì)保險(xiǎn)合同的規(guī)定、《勞動(dòng)法》中對(duì)勞動(dòng)合同的規(guī)定、《專(zhuān)利法》對(duì)專(zhuān)利合同的規(guī)定等則予以保留，但原則上不再在合同法典外單獨(dú)對(duì)合同立法�？墒恰秳趧�(dòng)合同法（草案）》已經(jīng)擺上了專(zhuān)家們的案頭，并且已列入明年的立法規(guī)劃。在該還未正式啟動(dòng)立法程序前，筆者斗膽建議推遲該法的審議程序，將其編入修正后的勞動(dòng)法。
以上是筆者，結(jié)合自身的司法實(shí)踐的倉(cāng)促之作，望能對(duì)勞動(dòng)法的修訂工作有所裨益。
