[ 谷遼海 ]——(2005-12-27) / 已閱10815次
我國(guó)政府采購(gòu)質(zhì)疑程序亟需完善
作者：谷遼海
來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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發(fā)表時(shí)間：2005年12月27日 08:58
質(zhì)疑程序ｃｈａｌｌｅｎｇｅ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ是指，采購(gòu)主體在政府采購(gòu)過(guò)程中若存在違反法律規(guī)定的情況，供應(yīng)商有權(quán)提出申訴，這是供應(yīng)商進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的程序。在此類(lèi)情況下，采購(gòu)實(shí)體應(yīng)對(duì)任何此類(lèi)申訴給予公正和及時(shí)的考慮，且以不損害在質(zhì)疑制度下獲得糾正措施的方式進(jìn)行，國(guó)家應(yīng)規(guī)定非歧視、及時(shí)、透明和有效的程序。質(zhì)疑程序是ＷＴＯ《政府采購(gòu)協(xié)議》第２０條專(zhuān)門(mén)規(guī)定的旨在保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益的制度。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第六章也移植了質(zhì)疑程序，但卻存在一些問(wèn)題。
沒(méi)有審查和處理質(zhì)疑事項(xiàng)的獨(dú)立主體
ＷＴＯ《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定，質(zhì)疑事項(xiàng)應(yīng)由一家法院或?qū)Σ少?gòu)結(jié)果無(wú)利害關(guān)系的公正獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，其機(jī)構(gòu)成員在任職期間應(yīng)不受外部影響。我國(guó)《政府采購(gòu)法》質(zhì)疑程序中的主要內(nèi)容集中在這部法律的第５２條至第５４條規(guī)定。從法律規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，審查、處理供應(yīng)商質(zhì)疑事項(xiàng)的主體分別是采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，處理的質(zhì)疑事項(xiàng)是采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果是否存在著違法，是否存在著侵犯供應(yīng)商的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，在我國(guó)《政府采購(gòu)法》質(zhì)疑和投訴這一章節(jié)中，最為關(guān)鍵的是質(zhì)疑事項(xiàng)的審查、處理主體，這關(guān)系到質(zhì)疑供應(yīng)商的合法權(quán)益是否能夠及時(shí)獲得客觀公正的保護(hù)。在《政府采購(gòu)法》中，審查、處理質(zhì)疑事項(xiàng)的主體，有各種不同級(jí)別的采購(gòu)人，有以營(yíng)利為目的的、名稱(chēng)各異的、不同組織形式的招標(biāo)公司，有非以營(yíng)利為目的事業(yè)性質(zhì)的各級(jí)政府采購(gòu)中心，等等。不論是哪類(lèi)主體，與采購(gòu)結(jié)果都存在著或多或少的利害關(guān)系和利益沖突，根本就無(wú)法保證公開(kāi)透明、客觀公正地審查、處理質(zhì)疑事項(xiàng)。況且，在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中，眾多是以獲取高額利潤(rùn)為目的的各類(lèi)招標(biāo)公司。這些主體不可能在審查、處理質(zhì)疑過(guò)程中自己否定自己，不可能推翻既定的采購(gòu)代理結(jié)果，也不可能做出任何有利于供應(yīng)商的書(shū)面答復(fù)意見(jiàn)。可見(jiàn)，供應(yīng)商的合法權(quán)益在我國(guó)現(xiàn)行法律制度的質(zhì)疑程序中很難得到有效保護(hù)。
質(zhì)疑結(jié)果不應(yīng)該由財(cái)政部門(mén)來(lái)審查
ＷＴＯ《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定，如果一質(zhì)疑事項(xiàng)審查機(jī)構(gòu)不是法院，則該機(jī)構(gòu)應(yīng)接受司法審查。前述已經(jīng)談到，我國(guó)目前審查、處理質(zhì)疑事項(xiàng)的主體名目繁多，在采購(gòu)人中，有各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、各類(lèi)事業(yè)單位、不同形式的團(tuán)體組織等，在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中也有不同性質(zhì)、不同目的的各式各樣的主體。在所有的采購(gòu)主體中，沒(méi)有哪個(gè)主體能夠站在第三方的立場(chǎng)來(lái)審查、處理質(zhì)疑事項(xiàng)。在這種情況下出來(lái)的處理結(jié)果，如果再由財(cái)政機(jī)關(guān)來(lái)審查，而不是直接經(jīng)受司法機(jī)關(guān)的審查，不僅僅是增加了供應(yīng)商救濟(jì)程序的累贅，更是增加了供應(yīng)商的救濟(jì)成本，難以進(jìn)行合法權(quán)益的及時(shí)有效保護(hù)。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的制度，供應(yīng)商如果不服質(zhì)疑結(jié)果或者對(duì)結(jié)果處理不滿(mǎn)意，可以在一定時(shí)間內(nèi)向有管轄權(quán)的財(cái)政部門(mén)提出投訴，對(duì)投訴處理結(jié)果不服或者仍然不滿(mǎn)意的，可以通過(guò)行政復(fù)議或者提出行政訴訟。顯而易見(jiàn)，供應(yīng)商經(jīng)歷的程序繁瑣，長(zhǎng)時(shí)間的權(quán)利救濟(jì)，必然會(huì)影響到其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅僅無(wú)形中提高了救濟(jì)成本，救濟(jì)結(jié)果究竟如何也是一個(gè)難以猜測(cè)的未知數(shù)。況且，我國(guó)的財(cái)政部門(mén)也不僅僅是處理政府采購(gòu)事務(wù)，且與采購(gòu)人尤其是行政機(jī)關(guān)基本上都是平起平坐、在一個(gè)法律層面上，屬于平級(jí)的行政機(jī)關(guān)，不可能擁有獨(dú)立權(quán)力或者大量的時(shí)間去進(jìn)行調(diào)查取證。由此可見(jiàn)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)不能確保為供應(yīng)商的合法權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)。
缺乏強(qiáng)制中止采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的程序
ＷＴＯ《政府采購(gòu)協(xié)議》要求質(zhì)疑程序應(yīng)規(guī)定：快速的臨時(shí)措施，以糾正違反法律規(guī)定的行為和保持商業(yè)機(jī)會(huì)。質(zhì)疑事項(xiàng)的審查、處理機(jī)構(gòu)在法定期限之內(nèi)，在對(duì)質(zhì)疑作出決定前，要求采購(gòu)實(shí)體必須做到中止合同的授予或者中止合同的履行。我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒(méi)有在質(zhì)疑程序中規(guī)定強(qiáng)制暫停措施，只是在投訴程序中規(guī)定可以暫時(shí)中止采購(gòu)項(xiàng)目，但這不是屬于強(qiáng)制性的法律規(guī)范，供應(yīng)商提出質(zhì)疑程序或者投訴程序都不是采購(gòu)程序中止的原因。在此情況下，不論是質(zhì)疑程序還是投訴程序，均無(wú)任何的實(shí)質(zhì)意義。較為典型的例子是，全國(guó)首例政府采購(gòu)行政訴訟案件。原告北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司不僅向采購(gòu)人國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生部申請(qǐng)暫停廣東開(kāi)元醫(yī)療設(shè)備有限公司履行政府采購(gòu)合同，也向國(guó)家財(cái)政部提出過(guò)強(qiáng)烈要求，但均未能得到采納。原告也向法院提出過(guò)要求暫停采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行，同樣也是未能得到采納。在供應(yīng)商尋求權(quán)利救濟(jì)的一年多時(shí)間里，采購(gòu)人早已與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂了采購(gòu)合同，且都已經(jīng)履行完畢。這個(gè)非常具有代表性的案例說(shuō)明了我國(guó)《政府采購(gòu)法》救濟(jì)程序中所存在的問(wèn)題。
根據(jù)上述，顯而易見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的質(zhì)疑投訴程序是不能對(duì)供應(yīng)商的合法權(quán)益進(jìn)行有效的救濟(jì)。為了與國(guó)際上的政府采購(gòu)規(guī)則接軌，建議政府采購(gòu)立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法律加以完善。（３２）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師，本文系群眾出版社出版的谷遼海先生的新作《法治下的政府采購(gòu)》一書(shū)中的連載文章）
