[ 谷遼海 ]——(2006-1-3) / 已閱9184次
我國政府采購救濟(jì)程序?qū)⿷?yīng)商的限制
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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發(fā)表時(shí)間：2006年01月03日 10:29
在公共采購活動(dòng)中，政府采購當(dāng)事人的法律地位雖然是完全平等的，但在具體的采購過程中，采購主體往往享有一種準(zhǔn)司法行政權(quán)，對采購程序中的許多事項(xiàng)享有完全自由的裁量權(quán)，比如：審查確定供應(yīng)商資格的權(quán)力、選擇和確定采購方式的權(quán)力、選擇和確定采購程序的權(quán)力、選擇和確定評標(biāo)專家的權(quán)力、選擇和確定評標(biāo)方法和過程的權(quán)力、選擇和確定中標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)力等，這些自由裁量權(quán)力是任何供應(yīng)商所不具有的。基于此，實(shí)施政府采購制度的國家和地區(qū)普遍認(rèn)為，公共采購活動(dòng)中的供應(yīng)商是弱勢群體，國際上的政府采購立法在救濟(jì)程序方面都非常重視對廣大供應(yīng)商的合法權(quán)益給予傾斜保護(hù)。我國《政府采購法》第六章雖然有所體現(xiàn)，但還是存在著較多的問題。
行政規(guī)章限制了供應(yīng)商選擇救濟(jì)的權(quán)利
根據(jù)《政府采購法》第52條、第55條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。從立法宗旨來看，現(xiàn)行法律在權(quán)利救濟(jì)方面，賦予供應(yīng)商許多可供選擇的權(quán)利，而對采購人或采購代理機(jī)構(gòu)以及行政主體所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)作了許多強(qiáng)制性規(guī)定。可見法律賦予供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于采購人或采購代理機(jī)構(gòu)，也大于行政主體。
然而，我國財(cái)政部出臺(tái)的行政規(guī)章卻限制了供應(yīng)商自由選擇的權(quán)利。設(shè)立質(zhì)疑前置程序，即質(zhì)疑供應(yīng)商維權(quán)提起投訴之前不得不經(jīng)過的階段，否則財(cái)政部門就不受理投訴。2004年8月11日，財(cái)政部出臺(tái)并于同年9月11日實(shí)施的《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》）第七條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。由于有了質(zhì)疑程序這一前置階段，無形中增加了投訴供應(yīng)商有效保護(hù)自己合法權(quán)益的時(shí)間長度和累贅。在質(zhì)疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質(zhì)疑程序的經(jīng)過為前提條件。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人（即采購主體）提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)供應(yīng)商可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個(gè)部門來處理爭議，決定權(quán)完全掌握在投標(biāo)供應(yīng)商的手中。可見，《處理辦法》中的質(zhì)疑程序前置與我國的兩部上位法所規(guī)定的內(nèi)容都發(fā)生了沖突。
現(xiàn)行法律在救濟(jì)時(shí)效方面存在的缺陷
政府采購救濟(jì)時(shí)效，是指政府采購活動(dòng)中的供應(yīng)商在法定期間內(nèi)不行使請求權(quán)，即喪失依照法定的救濟(jì)程序強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)的權(quán)利。這里的時(shí)效也就是時(shí)間的效力，是指一定的事實(shí)狀態(tài)繼續(xù)達(dá)一定期間，即發(fā)生一定法律后果的法律制度。下面是一起政府采購主管機(jī)關(guān)以投訴超過法定期間而不予以受理的政府采購爭議案。2004年12月8日，北京市財(cái)政局對一起政府采購?fù)对V案件作出不予以受理的行政決定。其主要內(nèi)容為：2004年11月3日，投訴人深圳市神舟電腦有限公司因?qū)Α氨本┦锥紟煼洞髮W(xué)教學(xué)設(shè)備購置項(xiàng)目”的政府采購活動(dòng)有異議，依政府采購法的有關(guān)規(guī)定向采購主體提出質(zhì)疑。2004年11月8日，在法定7日答復(fù)期限內(nèi)，采購主體對質(zhì)疑供應(yīng)商神舟電腦公司的質(zhì)詢事項(xiàng)作出答復(fù)意見。投訴人不服該答復(fù)意見，于同年12月1日向“首都師范大學(xué)教學(xué)設(shè)備”政府采購活動(dòng)的主管部門北京市財(cái)政局提出書面投訴。財(cái)政局對投訴書的落款日期和其他材料經(jīng)過審查后認(rèn)為，根據(jù)《政府采購法》、我國財(cái)政部《處理辦法》的規(guī)定，投訴人應(yīng)在法定時(shí)限15個(gè)工作日內(nèi)，即在2004年11月29日之前向財(cái)政部門提出投訴書，遞交相關(guān)書面材料，但投訴人在第17天才向政府采購的主管部門提出投訴，神舟電腦公司已經(jīng)失權(quán)。因此，北京市財(cái)政局對于神舟電腦公司的政府采購?fù)对V事項(xiàng)決定不予受理。
筆者認(rèn)為，《政府采購法》關(guān)于供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)的法定期間實(shí)際上是無窮期限，無論是質(zhì)疑供應(yīng)商還是投訴供應(yīng)商，都享有永久、無窮盡的質(zhì)疑期限，不存在失權(quán)的問題。我們從質(zhì)疑、投訴的法律條款來看，供應(yīng)商所享有的權(quán)利是“可以”，而非“應(yīng)該”兩字。供應(yīng)商可以在7個(gè)工作日內(nèi)提出質(zhì)疑，也可以不在7個(gè)工作日內(nèi)提出來；可以在15個(gè)工作日內(nèi)提出投訴，也可以不在15個(gè)工作日提出；這是供應(yīng)商的權(quán)利，而不是義務(wù)，任何人均無權(quán)力剝奪供應(yīng)商所享有的這些權(quán)利。法定期間倘若是應(yīng)該履行的期限，就沒有任何自由選擇余地和空間，我們必須遵守。
供應(yīng)商向代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑的救濟(jì)時(shí)效
我們知道，政府采購?fù)ǔ６际怯梢誀I利為目的的招標(biāo)公司或者非營利的采購中心進(jìn)行代理的。我國《政府采購法》第54條規(guī)定，采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的，供應(yīng)商可以向采購代理機(jī)構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本法第51條、第53條的規(guī)定就采購人委托授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出答復(fù)。這里，對于采購代理機(jī)構(gòu)幫助委托人也就是采購人來處理爭議，法律的規(guī)定是明確的。但是，從《政府采購法》第六章質(zhì)疑與投訴中的所有條款，我們看不到供應(yīng)商向采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑的法定期間。盡管筆者在前述第一個(gè)問題中提出了質(zhì)疑投訴救濟(jì)時(shí)效所存在的種種缺陷，但畢竟還是有7個(gè)工作日或者15個(gè)工作日的規(guī)定。相對而言，供應(yīng)商一般都會(huì)在7個(gè)工作日內(nèi)向采購人提出自己的權(quán)利主張。然而，大量的政府采購事務(wù)還是由招標(biāo)公司或政府采購中心代理完成的，與供應(yīng)商發(fā)生爭議最多的還是政府采購代理機(jī)構(gòu)。如果法律沒有明文規(guī)定供應(yīng)商向采購代理機(jī)構(gòu)提出救濟(jì)的法定期間，也就意味著供應(yīng)商在若干年后都可以向采購代理機(jī)構(gòu)提出自己的權(quán)利主張。這樣一來，政府采購中的權(quán)利內(nèi)容將會(huì)處于不確定的狀態(tài)。當(dāng)然，發(fā)生這種救濟(jì)情況的概率畢竟非常小，但只要存在著這樣的真空狀態(tài)和法律缺位，隨時(shí)隨地都會(huì)有發(fā)生的可能。故筆者認(rèn)為，作為一部嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桑瑢τ谕耆锌赡馨l(fā)生的情況，必須考慮到防患于未然，應(yīng)該要有相對應(yīng)的法律條款，以預(yù)防可能發(fā)生的事情。（33）
（注：本文為《法治下的政府采購》一書中的系列連載文章，作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師）
