[ 叢彥國 ]——(2006-1-3) / 已閱13530次
英國與法國行政審判組織比較分析
作者:叢彥國
英國和法國分別是英美法系和大陸法系的典型代表，二者的法律體系和法院體制有著顯著的不同，特別是在行政法和行政審判組織上，為了深刻的分析和比較兩國的行政審判組織，本文從歷史和現狀這兩個層面進行闡述，進而分析其內在的形成因素，這對于進一步研究這兩種類型的行政審判組織的合理性會起到一些作用，也會對我國進一步完善自身的行政審判組織有一些作用。
一、 英國、法國行政審判組織的概況及其區別
英國的行政審判組織是以普通法院為主導的，包括隸屬于普通法院的行政裁判所。英國的普通法院大致可以分為中央法院和地方法院。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會和上議院；地方法院分為治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（內設有王座分院、大法官分院、家事分院），上訴法院和皇家法院組成。[1]
如果從審理案件的程序來劃分普通法院，可以把其分為民事法院和刑事法院兩個體系。英國普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件是由民事系統的法院管轄的。民事系統的法院按審級可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四個審級，但并非每個審級的法院對行政案件都享有管轄權，行政訴訟的當事人如果對王座分院的判決不服，可以向上訴法院民事庭提出上訴；如果對上訴法院民事庭的判決不服，還可以上訴到上議院。至于英國的行政裁判所，是其普通法院相對低效率的代替物。[2]根據英國的實踐，可以分析出行政裁判所的性質是由議會設立的行使審判權的司法機關，是普通法院的補充，而不是行政組織。
法國的行政審判組織與英國有著明顯的不同，是與普通法院平行的行政法院。行政法院對絕大多數的行政案件進行審理，其判決是終審判決，不能再向普通法院提起上訴。但是，行政法院也不是審理一切行政案件，有些與行政有關的訴訟，如涉及個人自由、私人財產等某些方面，是由普通法院管轄的。
法國行政法院按其管轄的不同，可以分為專門行政法院和普通行政法院。前者只對特定的行政事項有管轄權，如審計法院、財政法院等。后者的管轄范圍廣泛，凡是不由專門的行政法院管轄的爭議，都由其管轄。
普通行政法院有最高行政法院、上訴行政法院、地方行政法庭和行政爭議庭四種。最高行政法院在法國的行政制度中，占有特別重要的地位，它既是中央政府最高的咨詢機關，又是最高行政審判機關，是全部行政法院共同的最高法院。上訴行政法院是根據1987年的《行政訴訟改革法》而設立的，旨在減輕最高行政法院的負擔，分擔最高行政法院大部分上訴審的管轄權。[3]地方行政法庭是法國本土和海外省的地方行政訴訟機構，而行政爭議庭是在沒有建省的海外領地的行政訴訟機構，二者都是普通行政法院。行政法庭的判決根據性質的不同，分別上訴到行政法院和最高行政法院。
通過以上的分析可以得知，英國的行政審判組織，不管是普通法院，還是行政裁判所，都屬于司法機關。而作為法國行政審判組織的行政法院，是與普通法院并列的，二者互不隸屬，行政法院自成一個獨立的法院系統，具有很強的行政色彩。所以，法國存在兩大系統的審判機關，前者是普通法院，后者是行政法院，二者有著不同的審判管轄權。
為了更加深入的分析和比較享有行政審判權的英國的普通法院和法國行政法院，有必要考察它們的形成過程。
二、 英國、法國行政審判組織的形成
英國行政審判組織產生的過程實質上就是普通法取得和控制行政審判權的過程，也就是說普通法院享有對行政案件的司法審查權。這是來源于英國的普通法和法治原則的要求，同時又是歷史經驗的產物，而非理論的產物。[4]
在英國歷史上，在地方起各種行政管理作用的治安法官，受到巡回法院的法官的監督。巡回法官在他們自己的地區傳達國王發布的命令，處理違法和瀆職行為。都鐸王朝時期，樞密院加強了其上訴活動。而樞密院的上訴活動是通過星座法庭來行使的。星座法庭可以對不服從治安法官的人予以懲罰，有權譴責治安法官或自己取而代之。1642年星座法庭被廢除了。1688年的光榮革命取消了樞密院的很多權力。這樣，中央對治安法官的監督完全由普通法院來承擔。此時普通法院中的王座法庭乘虛而入，通過法庭實行行政控制的時代開始了。[5]王座法院發布強制令、調卷令，并且采用其他救濟手段。任何一個希望對行政執法的合法性以及其他當局的合法性提出挑戰的人都可以得到救濟。此時，真正意義上的行政審判組織就產生了，這就是高等法院中的王座法庭（又稱王座分院）。
法國行政審判的產生過程，就是行政法院的形成過程，最重要的就是最高行政法院的確立過程，最高行政法院創建于1799年，稱為國家參事院。國家參事院的淵源可以追溯到舊制時期的國王參事院。國王參事院是輔助國王統治的機關，行使國王所掌握的立法、行政和司法權力。可以向國王提出意見，沒有屬于自己的權力。在司法方面，國王參事院掌握民事、刑事和行政案件的最后審判權力。拿破侖仿效國王參事院，設立第一執政的顧問，以顧問資格向第一執政提出解決行政爭議的建議。因此，國家參事院在行政訴訟方面的裁決權力是行政國家元首所保留的權力。在1806年，國家參事院成立一個訴訟委員會集中執行行政爭議裁決職務，自此，行政爭議的裁決和咨詢職務分開。訴訟委員會的成立是行政審判向專業化和獨立化發展的開端。1872年的法律規定參事院以法國人民的名義獨立作出裁判，而不是行政國家元首所保留的審判權。這對于國家參事院來說有著重要的意義，它享有了法律上的審判權力，成為名副其實的最高行政法院。1889年最高行政法院以判例的形式推翻了起訴前要先向部長申訴的限制，最終確定了最高行政法院的獨立性。
三、 英國、法國行政審判組織的形成因素及其比較
法國之所以建立行政法院作為其行政審判組織，是基于大革命時期對三權分立原則的理解和對司法機關的普通看法。[6]這與前面提到的英國的情況大不相同，主要表現為以下幾個方面：
（一）兩國的司法機關和法官的歷史地位和作用不同
法國大革命前的歐洲大陸正是封建社會后期，司法非常黑暗，法國則是其典型。當時，巴黎最高法院為貴族所把持，是一個反對任何改革的頑固封建堡壘。它除了擁有司法權外，還有一項重要的特權，即國王的敕令在公布前須登記。它 常常利用這項權力維護封建特權，反對革命。因此，掌握在封建勢力中的法院和反映資產階級利益的行政部門之間矛盾激化。[7]從而，行政部門和法院之間漸漸產生了互不信任關系。如果國王向全國實行較開明和進步的法律，法院要么拒絕適用，以與新法的宗旨相對立的立場來解釋新法；要么就阻礙官員們實施新法，民眾對司法機關和司法權存在著普遍不滿的思想。法國大革命發生后，制憲會議為了避免法院對行政的干擾以及削弱法院的作用和影響，因而禁止普通法院受理行政訴訟案件。所以，在當時的法國，對行政的監督是不可能由司法機關來承擔的。
英國法律具有原生性，普通法是由威斯敏斯特法院發展起來的，英國的法官有著很高的聲譽。以普通法院大法官科克為代表的一批英國法官，不顧自身安危，敢于和專橫的王權斗爭，[8]這獲得了人民的普遍信任和尊敬。在英國人的心目中，普通法院是公民的自由和權利的最有利的工具。17世紀英國革命時期，普通法院和議會結成同盟與國王斗爭，在1642年廢除了星座法院和除大法官法院以外的其他特權法院。由于星座法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人來看，是行政機關專橫權力的象征，因此反對設立特別的裁判機構。同時，英國不存在對于法官和司法干涉行政的恐懼。另外，普通法院也的確是一套行之有效的司法機關，沒有必要在此之外另設新的司法機關。所以，英國的普通法院自然而然地獲得了司法審查權，成為行政審判組織。
（二）兩國對行政法的看法以及對法治原則和分權原則的理解不同
上面提到了英國的普通法，其特點就是不嚴格區別公法和私法，公民與政府之間的關系以及公民相互之間的關系，原則上受同一法律支配，受同一法院管轄。基于此，在英國傳統法學中沒有行政法這一部門法，也沒有明確的行政法觀念。英國著名憲法學家戴雪認為，行政法是法國保護政府官員特權的法律。在這種體制下，調整政府和公民的關系的法律規范與調整公民之間相互關系的法律規范是不一樣的，相對應的是由兩種不同的法院系統來管轄。前一體系給予政府官員特別保護。這是違背法治原則和破壞自然公正，在英國不能存在。[9]總之，戴雪認為行政法對英國人的法治、普通法和憲法自由而言，都不相容。
但是，英國并不是像戴雪所斷言的那樣，根本沒有行政法，相反，英國行政法有過很長的歷史，但以現代的形式出現卻是17世紀下半葉的事，現在英國行政法中有相當大的一部分原理原則可以追溯到這一時期。[10]實際上，行政法最重要的原則就是依法行政，這也是法治原則在行政法上的直接體現。依法行政這一法國行政法中的核心內容，因戴雪反對行政法的觀念而沒能成為英國政府的行政原則，但卻以另外的形式表現出來，即司法審查，也就是普通法院對行政的監督和控制。
首先，英國的司法審查是建立在越權無效原則基礎上的。英國學者對越權的解釋非常廣泛，適用范圍很寬，幾乎包括了所有的違法情形。[11]其原因要源于英國對法治原則的理解。英國的法治原則有四層含義：第一，“任何事件都必須依法而行。將此原則適用于政府時，它要求每個政府當局必須都能夠證實自己所做的事是有法律授權的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權”；第二，“政府必須是根據公認的，限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事”；第三，“對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政之外的法官裁決”；第四，“法律必須平等地對待政府和公民”。[12]從中可以看出，英國法治原則的內容主要是針對政府的，即政府行使權力的所有行為，或者說所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明其嚴格的法律依據。
其次，法治要求有由議會制定的一整套防止濫用自由裁量權的規則，而法院運用這些規則來對行政進行監督和控制是這一問題的關鍵，所以，法治要求法院控制政府權力的濫用。另外，法院還必須獨立于政府之外，這樣才有能力和資格裁判有關政府行為是否合法，這也體現了自己不能成為審理自己案件的法官這一法律觀念。
最后，盡管政府有著很大的權力，但是在法律面前，政府與每一個公民的地位都是平等的，政府應當守法，不許越權，否則就會遭到法院的司法審查。通過以上的敘述可以得出：英國行政法最核心的含義就是“它是關于控制政府權力的法”。[13]
法國大部分學者在其著作中認為“行政法是調整行政活動的公法”。[14]法國與英國不同，其屬于大陸法系，大陸法系的法學家認為法律可以分成公法和私法兩種不同的法律規范。用以調整私人之間的規范不能機械地適用于涉及到國家或公共機構的關系，而真正適合的可能是其他規范，這些規范就構成了行政法。而且法國行政法的存在仍是造成法國法區別于英國法的重要因素，法國行政法與英國行政法是很不相同的。法國行政法包括了行政機關與公民之間關系的整個領域：它涉及了財產法，例如征用土地，土地管理和城市發展規范；它還涉及到契約法，例如被委托提供公用事業的私人企業的義務和締結行政合同的程序；它還涉及到侵權行為法，例如國家因為行政法規對個人造成不公正的損害所產生的責任等等。而在英國，按照慣例，這些應該分別由財產法、契約法和侵權法來加以規范和調整。
我國學者王名揚認為，法國人在大革命時期，在處理法國行政機關和司法機關的關系上所運用的分權原則，就是行政機關和司法機關相互獨立，普通法院不能干涉行政，因此不能審理由于行政事項而發生的訴訟。[15]對分權原則，法國人強調權力的制約，認為權力分立就必然要求司法權與行政權分立，司法機關不能審查議會立法的合憲性，也不能審查行政機關行為的合法性。
實際上，分權學說本身與禁止普通法院受理行政訴訟沒有必然的聯系。行政訴訟也是一種訴訟，一切訴訟的審理和裁判都應屬于司法權的范圍。根據分權原則，應當由普通法院來管轄，行政機關則不能享有司法審判的權力。盡管行政訴訟與行政機關的權力行使密切相關，但是行政訴訟的本質并不是行政權力的運作。大革命時期的法國人對分權原則的這種理解使其認為行政訴訟就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，也就是禁止普通法院受理行政訴訟案件。
為了保證行政權的完整性，法國在行政系統內部設置了一個行政法院系統，并賦予其很大的職權，行政系統成功地從自身發展中創建了一套特別的監督和控制行政權的機制。這一機制是由行政發展而來，但卻有著高超的法律技術。英國人也承認法國行政法院成功地對行政部門實施了真正的司法控制，提高了行政水平。它們完全是公正、客觀的法院。[16]
總而言之，由于英國和法國作為兩大法系的代表，在法院和法官的歷史地位和作用存在差異以及兩國對法治原則和分權原則的理解不同，從而產生了不同的行政法律制度。但是，無論是英國的普通法院還是法國的行政法院，都以自己的特色成功地調整著行政訴訟法律關系。
參考文獻:
[1] 參見韓大元：《外國憲法》，中國人民大學出版社2000年版，第43頁。
[2] 參見王學輝：《比較行政訴訟法》，重慶出版社2001年版，第292頁。
[3] 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第618頁。
[4] 參見王學輝：《比較行政訴訟法》，重慶出版社2001年版，第291頁。
[5] 參見[英]威廉•韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第18頁。
[6] 參見姬亞平主編：《外國行政法新論》，中國政法大學出版社2003年版，第102頁。
[7] 參見應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版，第18頁。
[8] 參見李龍主編：《西方憲法思想史》，高等教育出版社2004年版，第105頁。
[9] 參見[英]戴雪：《英憲精義》，中國法制出版社2001年版，第406—414頁。
[10] 參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版，第307頁。
[11] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學出版社2005年版，第69頁。
[12] 參見[英]威廉•韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第25—27頁。
[13] 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第5頁。
[14] 同上，第13頁。
[15] 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第551頁。
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