[ 邢益民 ]——(2006-1-14) / 已閱22353次
城市管理綜合執法中遭遇抗法的特點、原因及法律適用探討
——上海市徐匯區城市管理監察大隊遭遇抗法事件日益激增引起的重視及相關問題思考
邢益民
【摘要】
本文針對上海市徐匯區城市管理監察大隊成立至今遭遇抗法事件日益激增的趨勢，從中分析該類事件的特點、原因及法律適用的價值評價，并提出該類問題的探索解決、協調機制和防范教育、提高執法水平相結合的應對措施，以達到懲罰違法、教育人民、維護穩定三者的有機結合。
自從國務院繼2000年9月8日下發了《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，緊接著2002年8月22日以行政法規的形式頒布了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》后，全國許多大中型城市相繼開展了城市管理綜合執法工作。上海市是較早開展相對集中行政處罰權工作的城市之一，上海市徐匯區城市管理監察大隊又是上海市開展相對集中行政處罰權工作最早的單位之一。上海市徐匯區城市管理監察大隊成立至今已經有5年了，其中遭遇的抗法事件正在成逐年激增的趨勢，其他省市的相對集中行政處罰權工作也正在遭遇抗法激增的趨勢，其激增態勢令人擔憂。國家的穩定和發展離不開有序的社會秩序，而良好的秩序則需要執法人員依法執行法律來實現。筆者結合上海市徐匯區城市管理監察大隊的抗法遭遇，擬對該類事件的特點、原因及法律適用的價值評價進行分析研究，旨在使執法機關正確理解和適用法律，對抗法事件正確處理，既保障國家的正常管理活動，也保障公民的合法權益不受侵害，從而營造良好的法治環境。
一、 城市管理綜合執法中抗法的特點
（一）抗法的主體
1、抗法主體以外來人員居多，他們文化程度較低，大部分的文化程度基本是文盲，法律知曉程度更無從談起。在上海市徐匯區城市管理監察大隊遭遇的抗拒執法事件中有90%以上的抗法主體是外來人員。就抗法人員本身而言，他們法律意識比較淡薄，甚至不知抗法也會構成犯罪。另一方面，外來人員普遍有一種地域排斥心理，認為當地執法人員是在排斥他們歧視外來人員，從心理上就有一種抵抗情緒。近年來受社會腐敗現象的影響，外來人員思想意識中總認為當地政府不是為他們考慮，處處在刁難外來人員，所以執法人員的出現總被想象成壓制勢力，逆反心理強烈，矛盾激化可想而知。
2、下崗人員和女性抗法呈明顯上升趨勢。現在抗法人員多為流動小攤販和無業小商販等經濟收入不穩定的弱勢群體，他們中有相當比例的是在企業下崗后無技術又無能力，暫時也找不到工作，但是又要養家糊口的社會最底層人員。在個人利益受損情況下易情緒激動，作出不理智舉動。他們一方面活躍了我們的市場經濟的發展，但另一方面也給我們市容市貌、道路安全管理、綜合治理等環節帶來了困難。近階段的抗法中有相當一部分是女性，她們依仗自己的性別對抗執法人員。采取的手段往往是利用女性特有的身體部分阻礙執法人員正常的執法行為，如當眾脫衣服、故意用女性特有部分接觸執法人員，誣賴執法人員耍流氓煽動群眾抗法，或是采取耍無賴手段如躺在執法車輛前、睡在暫扣物品上阻止執法人員執法，但是針對對象往往是被行政強制措施暫扣或收繳的物品和執法的行為而非執法人員人身，這些都反映了女性力量小、暴力程度相對較低的生理特點。
（二）抗法的客觀方面
1、抗法事態發展速度快，參與人數多，暴力手段逐級上升。抗法之初，多數是某一個或幾個人對執法人員的執法活動不理解和不接受，進而發展到對執法人員進行推搡、拉扯等，最后在抗法行為人的煽動下，很快就發展為幾十人甚至上百人聚集，阻攔執法人員。而且在抗法的行為方式上，也由開始阻攔、謾罵、頂撞發展為搶劫暫扣物品、毆打執法人員等暴力手段。如2005年1月上海市徐匯區城市管理監察大隊隊員錢某在巡邏途中發現有人在違法設攤販賣盜版音像制品，隨即上前執法，違法當事人當即丟棄違法販賣的音像制品逃逸，當錢某正在清點違法物品數量進行登記的時候，違法當事人竟然糾集他人返回原地，并對錢某進行毆打，最終導致錢某右手腕骨折的惡性突發性暴力抗法事件。
2、抗法的主要方式是起哄、煽動、耍無賴、使用暴力且有明顯的突發性。通常情況下，由于城管綜合執法活動僅僅涉及一人或數人的切身利益，無法形成與執法人員的對抗。為達到逃避法律制裁的個人目的，違法人員往往在圍觀的人群中進行起哄、煽動，編造虛假事實和理由來博取不明真相的圍觀群眾的同情。也正是這一原因，抗法事件的發生就不可避免地體現出突發性。如2005年8月在上海市徐匯區商業中心地帶的一起抗法事件，違法當事人對前來依法執行公務的執法人員進行阻攔、推搡，后又將被依法暫扣在執法車輛上的部分物品搶走，并跳到執法車輛車頂上喊：“城管打人了，黑貓搶東西了。”最終導致事態惡化，該路段上近百名不明真相的市民一起阻礙城管執法人員執法，圍堵執法人員長達2個小時之久，造成該道路交通嚴重擁堵。
3、抗法行為多為臨時起意。此類事件行為人大多事前沒有預謀，群體抗法的較少，大多因為執法與被執法、處罰與被處罰的矛盾對立激化而發生。執法遭遇抗法大多是在對違法當事人進行行政強制措施及行政處罰時發生的，如對違法當事人采取暫扣違法物品，進行當場行政處罰等行政行為時，當事人一時情緒失控或是不愿意接受處罰想逃避處罰，繼而其就采取極端的方法抗拒執法人員執行公務，臨時采取了一些抗法的行為。
（三）抗法對象
抗法行為的被侵害對象全部是城管基層執法人員。這一方面說明群眾在對城管執法時存有抵觸和對抗情緒，另一方面說明城管基層執法人員在執法過程中或多或少地存在一些不容忽視的問題。現行的城市管理綜合執法體系將管理與執法單一的割裂，城管執法僅僅是一個相對集中行政處罰權的執行，而在實際操作中執法的方式又較單一，往往執法的對象是社會弱勢群體，他們容易博得人們同情，由此造成了人民群眾的不理解不支持，使得城市管理綜合執法遭遇較多的抗法行為。
（四）從抗法地點和參與人員看，抗法地點多以人員流動較多的路段和人員集中的商業網點為主，參與人員以外來人員為主。抗法事件中，發生在人員流動較多或集中的地點占到抗法事件總數的85%。外來人員地域觀念較強，在遇到同鄉與執法人員發生沖突時，往往會因地域觀念而“幫忙”，同時一些不明真相的群眾抱著一種盲目的同情心也為違法人員說情、阻礙執法，忽視甚至無視國家法律的存在共同抗拒正常的執法活動。
（五）從抗法的方式和后果看，絕大多數抗法事件當事人實施暴力的程度輕微，造成的傷害和損失不大，因而所受的處罰較輕甚至絕大部分不作處罰。從抗法的處罰來看，只有當違法當事人造成了執法人員的嚴重身體損害才被公安機關作為刑事或治安案件進行立案處理，絕大多數是被作為一般糾紛處以較輕的教育。由此造成了抗法事件的日益增多，惡性程度的不斷加重。
二、城市管理綜合執法中抗法的主要原因
（一）根本原因：抗法行為人法律意識欠缺，法制觀念淡薄。
我國經過長期的法制化教育，人民群眾的法制觀念有了較大幅度的提高，對法律的理解程度也在逐年增加。但在社會經濟、政治、文化飛速發展的背景下，人民群眾的法制觀念還是相對滯后，所以當他們遭遇城管執法時往往認為是自己的個人權益受到了侵害和威脅，從不認為自己的行為是一個違法行為，執法人員的正常執法活動被他們看作為針對他們的個體行為，繼而希望通過自己的抗法行為來進行“私力救濟”逃避法律的制裁。而普通群眾在執法人員正常執法時又會對社會弱勢群體的違法當事人產生同情感，盲目的幫助他們逃避法律，無形中成為了抗法事件中的行為人，他們很少從維護法律的實施，保護群眾的合法權益、保護執法人員的合法權益和維護正常的社會管理秩序去考慮問題。違法當事人即使對抗法行為的性質有所了解，但是為了個人利益又總是以“我不懂法”作為搪塞的理由。而且，在他們之中還存在著“法不責眾”的錯誤認識，當他們身處圍觀群眾之中時，就采取起哄、煽動，編造虛假事實和理由挑動不明真相的群眾一起參與抗法行為，使得他們彼此之間的一體感增加，盲從感增強，認為有恃無恐、法不責眾，存在“要抓也不會抓我一個”的僥幸心理來對抗執法活動。
（二）直接原因：抗法當事人個人利益觀失衡，在產生矛盾時容易走極端。
相對于法律意識欠缺，法制觀念淡薄的根本原因，暴力抗法的直接導火線一般都是違法當事人的個人利益與執法需要之間的矛盾，是個人利益與公共利益、國家利益之間的矛盾。違法當事人作為執法相對人，其個人利益必然會受到執法活動的影響，對其個人利益的限制和制裁必然導致其個人利益的損失。在其個人利益觀失衡的前提下其心理將極端矛盾，一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回損失使其利益最大化損失最小化，在此情形下違法當事人就容易走極端，采取暴力抗法，以為這樣就能夠實現個人利益逃避處罰。如2005年7月在我區某醫院門口發生的暴力抗法事件中，一名外來人員為了逃避城管執法人員的處罰發生沖突，在執法人員上前準備進行行政強制措施時，該外來人員為了維護個人經濟利益，情緒失控，不僅謾罵執法人員是“強盜”，還當場用小刀將執法人員上唇割裂，造成該執法人員輕傷。
（三）激化原因：城管綜合執法人員的執法態度和執法方式存在問題，尚待進一步完善和提高。
不可否認，在城市管理綜合執法隊伍中，還存在執法不文明、執法方法不當，執法方式單一的現象。在執法相對人法制觀念淡薄、利益觀念失衡的情況下，如果執法人員沒有一個文明的執法行為，很容易引發相對人對執法活動的抗拒心理，并激化執法相對人及旁觀群眾潛在的暴力抗法思想。誠然城市管理綜合執法是一項嚴肅的執法工作，需要執法人員維護法律的尊嚴，實現法的各項功能，在執法過程和執法方式上體現行政執法機關的公正、公平和構建和諧社會的法治原則。城管綜合執法機關在執法方式上要有所改進，特別要注意執法程序的公正，文明執法，這樣才可以減少執法中的抗法和激化事態的情況
三、 城市管理綜合執法中抗法的法律適用
既然城市管理綜合執法中會遇到如此多的抗法事件，那么此類事件當事人的行為必然上升到具有一定的社會危害性的違法或是犯罪行為。如何正確對此類事件定性及正確適用法律處理此類事件？筆者認為應當對不同的抗法形式及其所帶來的社會危害性適用不同的法律法規，但是在討論法律適用前筆者對進行城市管理綜合執法的執法人員執法行為將作出法律上的定性，否則無法正確探討對城市管理綜合執法中抗法的法律適用。城管執法人員的執法行為是法律法規授權執法，根據2002年8月22日頒布的《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中規定：《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。” 國務院授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。《決定》中還明確表明對以暴力、威脅方法阻礙集中行使行政處罰權的執法人員依法執行職務的行為，公安機關要及時依法作出處理，直至依法追究刑事責任，不得作為民事糾紛進行處理。另外根據最高人民檢察院（２０００年４月２４日 高檢發釋字〔２０００〕２號）司法解釋《關于以暴力威脅方法阻礙事業編制人員依法執行行政執法職務是否可對侵害人以妨害公務罪論處的批復》中也明確寫到對于以暴力、威脅方法阻礙國有事業單位人員依照法律、行政法規的規定執行行政執法職務的，或者以暴力、威脅方法阻礙國家機關中受委托從事行政執法活動的事業編制人員執行行政執法職務的，可以對侵害人以妨害公務罪追究刑事責任。由此看來，城管執法人員的執法活動是一種依法執行公務的行為而不是一種普通的民事行為，一旦抗拒執法就是一種妨害公務的行為，其法律適用就必須從妨害公務的角度進行探討，不必再對抗法的性質作他解。從抗法的形式來說無非就3種情況，1、非暴力方法阻礙執法2、威脅方法阻礙執法3、暴力方法阻礙執法。筆者將就這3種情況分別探討其法律的適用。
（一） 非暴力抗法
非暴力抗法在法律上被稱之為拒絕、阻礙國家機關工作人員依法執行職務，未采用暴力或威脅方法的。非暴力抗法的形式也有其多樣性，但針對的對象全部是城管執法人員暫扣的違法物品和其執法行為。表現形式上可以歸納為以下幾種：1、拒不接受處罰并辱罵執法人員，如行政相對人違反地方性法規依法應當進行罰款，當事人會以種種理由比如不承認違法行為、無正當理由不接受處罰、謾罵執法人員等來逃避處罰2、非暴力阻礙執法人員行使暫扣、收繳等行政強制措施，如搶奪暫扣物品、阻止執法人員離開執法現場討要被暫扣物品等，3、煽動群眾阻礙執法人員履行公務，4、在執法機關辦公地點無理取鬧致使執法機關無法正常辦公。非暴力抗法的法律適用筆者認為一般不應當以犯罪來認定，此時應當明確區分違法與犯罪的界限。如果當事人僅僅是一時個人利益觀失衡引起的情緒失控，未造成特別嚴重后果，在公安機關到達現場后能即時停止抗法行為的應當按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》第十九條第一款之規定處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告。因為此時的抗法行為實際上違反的是《中華人民共和國治安管理處罰條例》第十九條第一款第七項之規定：拒絕、阻礙國家工作人員依法執行職務，未使用暴力、威脅方法的。可見立法機關的立法原意是抗法行為此時已經擾亂公共秩序，但時尚不夠刑事處罰，所以不作為犯罪進行刑罰只作為治安案件進行處理。但是無論此類抗法行為是否具有刑法當罰性，公安機關都不能作為民事糾紛或是一般糾紛進行處理、結案。但是此類抗法行為在特殊情況下應當轉化為犯罪來進行認定和處理，如此類抗法行為人的抗法行為持續較長時間并且嚴重影響了社會公共秩序、交通秩序造成大量群眾圍觀，在公安機關到達現場后仍不聽從警告繼續抗法行為，此時抗法行為人的行為已經具有了一定的社會危害性、刑事違法性和刑法當罰性，其行為這時已經符合犯罪基本構成要件。因為妨害公務不僅表現為使執法人員不能或不得不放棄某項職務，還表現為迫使其違背自己的意志和職責，實施不應當實施的行為。抗法行為人出現如此抗法行為實際上執法人員已經不能或不得不放棄執法來維護社會的正常秩序，以體現和諧社會和文明執法的社會原則。
（二）使用威脅方法抗法
使用威脅方法抗法是城市管理綜合執法中抗法的常見形式，也是抗法行為人自認為比較“奏效”的一種方法。使用威脅方法可以分為以下3類：1、以自己的生命健康為要挾進行抗法，即以自殺或自殘相威脅。2、對執法人員的生命健康進行暴力威脅，3、對執法人員家庭和親屬的安全進行暴力威脅。現行的城市管理綜合執法日常工作絕大部分的是在街面進行執法，執法的行政相對人大部分又是社會最底層的弱勢群體，他們的違法行為從表征上看是為了維持生計，所以當城管執法人員進行執法活動時，對他們來說絕對是個人利益的失衡更嚴重的是在他們眼里個人利益永遠高于法律和社會秩序。當他們被作為行政相對人面臨行政處罰或是行政強制措施的時候往往表現出一種抗拒法律實施的心理，繼而會做出種種激烈的威脅方法來阻礙執法人員的執法活動以此逃避處罰。常見的威脅方法表現形式可以總結為3種：1、在執法人員實施行政強制措施時當場以死相要挾或是采取自殘的方式恐嚇執法人員，造成大量群眾圍觀，此時抗法行為人又往往會編造虛假事實和理由誣陷執法人員毆打當事人，煽動群眾共同抗法。2、在執法人員執法過程中耍橫，以暴力威脅執法人員生命健康，以此希望執法人員向其屈服，放棄執法。3、在執法人員執法過程中或是處罰完畢前，通過各種手段向執法人員家庭或是其親屬施加暴力威脅，以此妄想執法人員懾于其威脅免除處罰或是放棄執行職務。筆者認為此類方法的抗法行為已經不是一般違法行為，而是比較嚴重的犯罪行為。如果抗法行為人僅僅是個人行為那其就符合《刑法》中關于妨害公務罪的構成要件，如果抗法行為人此時還煽動群眾造成群體性暴力抗法，那其就符合《刑法》中關于煽動暴力抗拒法律實施罪的構成要件。煽動暴力抗拒法律實施罪所侵犯的客體是國家法律的實施秩序，在客觀上只要表現為煽動群眾暴力抗拒國家法律、行政法規的實施，擾亂社會秩序的行為，此處的國家法律應當作廣義理解，不僅應理解為憲法、法律，還應包括地方性法規和地方政府規章等。所以此類抗法行為的法律適用已經不能首先適用《中華人民共和國治安管理處罰條例》，而是應當首先適用《刑法》作為刑事案件進行立案處理，如果抗法行為情節顯著輕微危害不大，應當或是可以免除刑罰的，此時才可以適用《中華人民共和國治安管理處罰條例》進行處理
（三）使用暴力方法抗法
此類抗法呈現明顯的嚴重社會危害性，而且通常具有突發性和不可預見性。執法人員的執法行為是法律賦予他們的職責，他們的執法行為使得法的功能得以實現，社會的秩序得以穩定。以暴力抗法實際上就是以暴力方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務，其侵害的客體是國家機關的正常活動。此處的國家機關根據有關司法解釋應當作廣義上的理解，包括國家立法機關、行政機關、法律授權執法機關等，承擔相對集中行政處罰權工作的城市管理執法單位在此法條前也應視為國家機關，抗法行為人一旦使用暴力進行抗法其就觸犯了《刑法》第277條之規定構成了妨害公務罪。在此的法律適用毫無疑問是作為犯罪，適用《刑法》的有關條文。此時就必須分清本罪與他罪的界限，以暴力手段抗法的，以給執法人員造成輕傷為限度，在此限度內的，構成妨害公務罪。如果超出這個限度造成執法人員重傷、死亡的則按照牽連犯原則重罪吸收輕罪，按故意傷害致人重傷、故意傷害致人死亡或是直接以故意殺人罪論處。此時如果抗法行為人針對不特定的多數人使用暴力，造成危害公共安全的行為，那其就應當以以危險方法危害公共安全罪論處。筆者認為以暴力手段抗法的行為具有極其嚴重的社會危害性，與當今的法治社會、和諧社會的理念是背道而馳的，在處理此類抗法行為時一定要體現法律的嚴肅性，公安機關必須嚴格適用法律，不能避重就輕，應當體現出國家強力部門保證法律實施的決心，以此震懾犯罪保證城市管理綜合執法的執法人員能正常履行法律賦予的職責。
四、城市管理綜合執法中抗法的解決對策
（一）探索建立城市綜合管理執法中解決沖突的協調機制。充分發揮政府基層組織和宣傳媒體的積極行動，發揮聯系群眾的橋梁作用，通過法制宣傳，增強人民群眾的守法意識，主動化解群眾與城市管理執法機關的矛盾，維護社會秩序、穩定。同時各城管綜合執法機關要充分發揮其職能，妥善處置執法中遇到的糾紛和矛盾，避免矛盾激化和升級。政府有關部門應加大普法教育力度，讓更多的群眾學法、知法、守法，從而讓法制進入千家萬戶，以提高人民群眾的法律意識。
（二）開展防范教育，警示和告誡群眾不要進行違法行為。對于發生嚴重抗法事件要通過電視、廣播、報紙等傳媒工具進行報道，加強開展防范教育，以案警示，使群眾提高法律意識，充分認識和理解城管綜合執法部門的執法活動，在遇到個人利益與執法活動沖突的情況下，能對自己的行為進行約束，減少抗法事件的發生。
（三）不斷提高執法水平，提倡弱化執法矛盾。城管執法人員應該提高執法能力，注重提高自己的綜合素質，使執法活動更加合理、合法，提倡文明執法。同時，為確保有效地提高執法質量，應當規范執法程序，對執法人員進行不間斷的教育培訓和經常性的執法檢查，使其在依法執行公務時嚴格依照法定程序進行，減少在執法過程中和行政相對人發生的不必要的沖突。
（四）靈活運用強制手段和處罰方法。在抗法事件發生后，執法機關應當針對事件的實際情況，區別對待，不能簡單的以暴治暴，或是繼續進行強制措施。在處理過程中也應當慎用防衛措施，要以緩解矛盾、恢復秩序為主要目的，要將懲罰違法、教育人民、維護穩定三者有機結合。
（五）依法正確處理抗法事件，嚴格按照法定程序解決。城市管理綜合執法中遭遇抗法事件后執法機關應當嚴格依法處理，不能簡單的采取私力救濟以達到排除妨害的結果。在抗法事件發生后應當及時請求公安機關的協助及時報警，現場盡量搜集抗法的證據以便公安機關對該行為能準確定性。公安機關介入后執法機關應當及時配合錄取口供并索取報案受理單，這是完成報案等待公安機關進一步處理的法定程序。現行城管執法機關在遭遇暴力抗法事件后往往將抗法行為人移送至公安機關后就一走了之，不聞不問，任由公安機關處理，事后也不去了解處理結果。這等于在放棄自己依法享有的權利，也讓公安機關在處理該問題上與法無據，常常是“前腳送人，后腳放人”，這樣不但不能很好的解決抗法問題很大程度上是在縱容抗法行為。因此，城市管理綜合執法機關在遭遇抗法時必須嚴格依法處理，嚴格按照法定程序進行解決。
