[ 邢益民 ]——(2006-1-14) / 已閱16923次
淺淡城市管理綜合執法中對少數民族違法人員的執法
——上海市徐匯區城市管理監察大隊“藏販”集中執法行動的相關問題探討
邢益民
城市管理綜合執法是根據國務院頒布的行政法規——《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》依法執行相對集中行政處罰權的行政執法活動。相對集中行政處罰權要求承擔執法的城市管理綜合執法機關要對市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施；城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的全部或者部分行政處罰權；城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；環境保護管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權；工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權；公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權；省、自治區、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權等行使綜合執法的職能。在綜合執法過程中勢必遇到形形色色的行政相對人，特別當行政相對人為少數民族人員時執法的難度不可避免將加大，執法與被執法的矛盾容易激化。各地相對集中行政處罰權工作也面臨相同的對少數民族人員執法問題，上海市徐匯區城市管理監察大隊在執法中也遇到類似棘手的問題，特別是以“藏販”問題成為一大困擾。在針對少數民族執法問題上上海市徐匯區城市管理監察大隊采取對“藏販”集中執法取得了良好的社會效果和執法效果，筆者結合此次集中執法擬對城市管理綜合執法中少數民族人員違法的原因、特點及執法機關的執法技巧、執法方式和相關法律運用問題進行分析研究，旨在使執法機關正確處理對少數民族人員的執法，避免執法矛盾的激化，保障執法行為的合法合理，保證社會秩序的穩定，營造良好的法治環境。
一、 少數民族人員違法的特點和原因
（一）違法少數民族人員具有地域局限性
城市管理綜合執法后，少數民族人員違反行政法規、地方性法規和地方政府規章的行為成日益增多的趨勢，但是從違法主體來看少數民族人員呈現明顯的地域性。就上海市徐匯區城市管理監察大隊所轄范圍來看，違法的少數民族人員基本集中在藏族、維吾爾族和回族，其中又以藏族為多數，占違法少數民族人員總數90%以上，在上述藏族中來自同一地區的人員又占藏族人員總數的99%以上。由此可見少數民族人員違法在其人員組成上是相對集中的，基本上集中在幾個民族或是幾個地區的民族上，具有明顯的地域局限性。
（二）少數民族人員違法具有團伙性和違法單一性
由于少數民族違法人員具有地域局限性的特點，勢必導致其在違法時拉幫結伙，往往是幾人甚至是幾十人共同違法。在上海市徐匯區區域內的藏族違法人員從開始的5至9人共同違法占道設攤發展到后來的40人在同一地點共同違法設攤的現象可以看出，少數民族違法在人員組成上具有團伙性。在城市管理綜合執法的執法領域內，少數民族人員的違法行為還表現出了違法的單一性，從上海市徐匯區城市管理監察大隊對“藏販”集中執法中可以看出，少數民族人員的違法集中在無證設攤影響市容這單一違法行為。全國各行政相對集中處罰權執行機關對少數民族人員的行政行為也集中在無證設攤著一塊上，往往也沒有很好的處理辦法。
（三）少數民族人員違法的原因呈現多元化
少數民族人員之所以要違法這與我國的地域經濟發展不平衡，地區之間文化、經濟、觀念等差距都有著直接的關系。少數民族地區所享有的自治權不明顯，過分依附于中央、上級國家機關，和各機關、企事業單位、社會團體與其他地方的相應主體相比缺乏優勢和效率，各民族在享有的各種實然權力與資源上明顯少于其它地區。在上海市徐匯區少數民族人員違法的原因經調查有以下幾種：1、一部分人由于家境貧寒不得不外出謀生，但是由于民族或是宗教的因素他們不愿意打工或是找工作轉而只有自己做點小生意；2、一部分人“跟風”違法，他們聽信外出回村人員的鼓動一起外出擺攤以此賺錢改善生活；3、還有一些人組織、指揮他人共同違法設攤謀取個人利益，在少數民族違法人員中不免有“頭人”，他們不但自己違法而且還帶領他人共同違法，從中抽頭牟利。由此可以看出，少數民族人員的違法有其特有的原因，并且各自違法的原因不同，呈現多元化的態勢。
二、 對少數民族人員執法的難點
由于少數民族人員違法所特有的特點和原因決定了城市管理綜合執法在這一問題上必然存在于其他執法所不同的難處，一方面執法本身要求嚴格執法、文明執法、有法必依、執法必嚴；另一方面在執法中又要充分考慮和諧社會的原則和少數民族特有的民族政策、民族團結問題。上海市徐匯區城市管理監察大隊在對“藏販”的執法過程中也遇到了同樣的難點，可以說這些難點是城市管理綜合執法中對少數民族人員執法所共同遇到的難點，歸納起來有以下三點：
（一）與少數民族人員在語言上無法溝通
少數民族人員基本上都來自本民族聚集區，在語言使用上基本都是本民族語言，知曉或是精通普通話的人員很少。這就造成了城管執法人員在執法中與其交流產生了障礙，少數民族人員聽不懂執法人的話語，執法人員也不知道他們在辯解什么，由此造成了執法效率的低下和執法難是顯而易見的。就拿上海市徐匯區城市管理監察大隊對“藏販”的執法來說，違法人員都是藏族，他們所使用的是藏文，所說的是藏語，而執法人員中有沒有人懂得藏語，他們又堅持自己不懂普通話，由此造成執法無法進行，執法難度陡然增加。
（二）少數民族人員法律意識明顯欠缺，法制觀念非常淡薄
少數民族地區相對城市普遍教育落后，普法教育還未深入群眾。少數民族人員對于法律的認識絕大多少還是僅僅停留在對犯罪的認識上，對其他法律知之甚少，法律意識明顯欠缺，法制觀念非常淡薄。在他們的意識形態中認為，只要不殺人，不放火就不算犯法，就不應當受到法律的約束。上海市徐匯區城市管理監察大隊對“藏販”執法過程中“藏販”所說的最多的一句話就是“我是靠自己的勞動賺錢，這地方又不是你們的，你們沒有權管我們。”從中可以看出少數民族人員對法律的漠視，法制觀念的淡薄。
（三）少數民族人員暴力抗法時常發生
少數民族人員由于其特殊的身份和國家對于民族問題的傾向政策使得一些少數民族人員在遇到城管執法時往往采取暴力抗法的手段來對抗執法，并且經常將執法與被執法的矛盾引向民族矛盾，以此煽動其他少數民族人員共同暴力對抗執法已達到逃避處罰的目的。上海市徐匯區城市管理監察大隊對“藏販”的執法中就時常發生藏族小商販以“你們漢族看不起我們少數民族，故意排擠我們少數民族。”“你們漢族人歧視少數民族。”等理由煽動他人共同暴力抗法。據統計，上海市徐匯區城市管理監察大隊對“藏販”執法過程中遭遇以民族矛盾為由的暴力抗法事件占少數民族人員抗法總數的85%。
三、對少數民族人員執法的執法技巧和執法方式
少數民族由于身份的特殊性和上述問題的存在勢必造成對其執法難，在執法中一旦方法、技巧不當將對社會和國家造成負面影響，執法效果和社會效果必將產生不良結果。上海市徐匯區城市管理監察大隊采取對“藏販”集中執法的方式就非常值得借鑒，該大隊在此次集中執法中由大隊領導親自督辦，各職能科室全力配合。對“藏販”先采取柔性執法，加強宣傳、教育、規勸的力度和頻率，向每名“藏販”送上漢語版、藏文版《告知書》，做好錄像取證工作，記錄每個違章者的每次違章時間、地點、態度，建立起個人檔案；深入調查、摸底，同時與區委區府和區、市民族委、區綜合治理辦、區公安分局、街道等部門聯系、協調。在讓“藏販”明確知曉法律法規后對其進行最后的勸說，告知其自行改正的期限。在做到有理有節后，對拒不接受勸說的，按照先禮后兵的原則由大隊組織一線精兵強將集中優勢兵力并于公安機關共同采取為期10天的集中執法。考慮到少數民族人員違法的特點，對執法后的處理工作由大隊派專職人員統一進行，這樣可以減少各下屬單位遭受其干擾以達到執法的平衡。此次集中執法后“藏販”問題得到了根本的解決，取得了良好的社會效果和執法效果。由此可以總結出對于少數民族人員的執法有以下問題必須做到：
（一）對少數民族人員的執法技巧必須靈活
對少數民族人員執法不同于對一般主體的執法，在執法技巧上要靈活。對于一般主體在執法時可以直接采取行政行為，如直接進行行政處罰、暫扣物品等。但是由于少數民族自身特有的特點在執法前就必須先宣傳、教育，進行柔性執法。在教育無效或是遭到明顯抗拒的前提下，執法機關才可以考慮采取強制措施進行執法，但是在執法中必須做到程序合法有理有節。
（二）對少數民族人員執法在執法方式上必須采取多樣性
對少數民族的執法方式要多樣性，針對不同的少數民族人員要采取不同的執法方式。每個少數民族的風俗習慣、宗教信仰都各自不同，每個違法少數民族人員的各自情況又有所不同，執法機關在執法前必須對被執法少數民族人員的綜合情況有所了解，避免在執法中產生不必要的“民族沖突”。在執法過程中盡量采取集中優勢兵力，做好現場取證，文明執法。在執法后的處理方式上應當采取集中處理，根據對少數民族執法的要求完成行政行為。
（三）協調有關部門的強力支持保證執法的順利進行
對于少數民族的執法牽涉到方方面面的問題，僅僅依靠城管綜合執法部門難以很好的解決問題。這就需要執法機關取得各有關部門的配合，比如公安機關的執法保障，民族部門的支持，政府部門的協調等等。在集中執法過程中各有關部門緊密配合，注重宣傳教育贏得群眾支持，堅持教育為主處罰為輔，在執法中體現構建和諧社會的宗旨。
四、 對少數民族人員執法的法律適用規范
由于是對少數民族人員進行執法，所以在法律適用上有許多特別的規范，在執法時必須充分的注意。筆者認為對少數民族人員執法的法律適用有以下幾點問題應當特別說明，以引起執法機關的高度重視。
（一）少數民族人員有使用自己本民族語言文字的自由。
《憲法》第四條第四款明確規定：各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由。都有保持或改個自己風俗習慣的自由。《中華人民共和國行政訴訟法》第八條中也明確規定：各民族公民都有用本民族語言、文字進行行政訴訟的權利。在少數民族聚居或者多民族共同居住的地區，人民法院應當用當地民族通用的語言、文字進行審理和發布法律文書。人民法院應當對不通曉當地民族通用的語言、文字的訴訟參與人提供翻譯。筆者認為從上述二條法律的規定中可以看出，在對少數民族人員執法時也應當遵循該原則。雖然我國沒有《行政程序法》，但是在執法過程中應該做到程序合法。不論少數民族人員是否提出要求使用本民族語言文字，執法機關在執法時都必須使用該民族的語言文字，如果少數民族人員提出要求使用本民族語言時，作為執法機關還必須為其提供翻譯。上海市徐匯區城市管理監察大隊在對“藏販”的集中執法中在這一方面就做的比較好，他們不論在前期的“柔性執法”過程中還是在之后的集中執法處罰過程中都聘請了藏族翻譯，在執法過程中始終保證“藏販”能有使用藏文和藏語的自由，這種做法十分值得各城市管理綜合執法機關借鑒。
（二）在執法過程中應當充分保障少數民族的民族宗教和風俗習慣
少數民族有其特有的風俗習慣，我國在法律上充分保障少數民族的風俗習慣并且出臺了一系列的民族宗教政策，所以在執法中就必須對少數民族的這種權利進行充分的保障。比如，回族信仰伊斯蘭教，所以在執法中就必須充分考慮伊斯蘭教的風俗和習慣，避免因為觸犯該民族教益而引起不良的執法結果。作為城市管理綜合執法機關在日常的工作中勢必對不同的違法人員進行執法，在對于少數民族人員執法時應當慎之又慎，全面了解該少數民族的情況，這樣才能更好的進行執法，取得良好的執法效果。
（三）在執法過程中要做到法律面前一律平等
在對少數民族人員進行執法時，不要因為其是少數民族人員在執法程序上可能繁瑣而放松對其執法，也不要認為少數民族“蠻不講理”而加重對其的處罰，應當客觀的適用法律對其的違法行為作出一個正確處理。少數民族人員也是中華人民共和國的公民，在法律上也是一般主體，其也應當受到法律、行政法規、地方性法規和地方政府規章的約束。所以城市管理綜合執法機關在執法中就必須做到在法律面前一律平等，正確適用法律法規，給與少數民族和漢族同等的法律地位和行政行為。
筆者對城市管理綜合執法中少數民族人員違法的原因、特點及執法機關應當如何運用執法技巧和執法方式以及相關法律運用問題進行了分析研究，希望執法機關能正確處理對少數民族人員的執法問題，避免執法矛盾的激化，保障執法行為的合法合理，以保證社會秩序的穩定，營造良好的法治環境。
