[ 王小衛 ]——(2006-1-29) / 已閱20339次
1，根據《行政訴訟法》第五章，即證據篇中的第三十二條“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”之規定，當這里的“規范性文件”是指行政規章時，則可知行政規章在行政訴訟中是由作為被告的行政主體連同作出“具體行政行為的證據”一同提交給人民法院的。也就是說，行政規章在行政訴訟中的出場次序、途徑是與證據等同的。因為行政主體在提出證據時必須同時提交其所依據的行政規章。根據《行政訴訟法》第七章審理和判決篇中的第四十三條第一款“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為所依據的有關材料”。這里的“材料”一般的理解既包括證據，同時也包含作出具體行政行為的依據。若這里的依據是行政規章的話，那么，此“材料”就等于證據加行政規章。在這一點上，由于作為具體行政行為依據的規范性文件必須由作為被告的行政主體提出，并和證據按同一時段同一程序提交，因而該規范性文件的性質此時更傾向于證據一類。這其中當然包括行政規章。
2，人民法院在審理行政案件時，若該案件涉及行政規章的適用問題，則人民法院有權對該行政規章是否合法有效進行司法審查。在這一點上，行政規章所處的地位更接近于證據。因為行政訴訟證據的特征是“合法性”、“客觀性”、“相關性”，而行政規章的特征與此完全吻合。另外證據在行政訴訟的過程中要經過人民法院的司法審查，故而行政規章在行政訴訟中具有與行政訴訟證據完全相同的命運。
3，根據《行政訴訟法》第三十一條第二款的規定，“證據經法庭查證屬實，才能作為定案的依據”，即證據經人民法院審查后才能決定是否適用。當證據屬實且是依法取得時，人民法院便可據以定案；倘若證據經審查不實或取得違反法定程序時，人民法院便可不予適用。而這些規定又是和行政規章在行政訴訟中的作用極為相似。行政規章同樣存在著經人民法院司法審查后才決定是否適用的問題。當行政規章被認為合法有效時，則可適用，當行政規章違法時則認定無效而不可適用。
通過上面不同方面的分析，同時因為“規章不宜作為行政審判的依據”③，基本可以得出如是結論：即行政規章在行政訴訟中的性質可以認定為屬于證據的范疇。
當行政規章在行政訴訟中的性質被認定為證據時，我們再回頭看看前文中提到的各個問題。
問題一中所提如何認定行政規章是否合法有效的難點，由于行政規章在這里被定性為事實證據，則認定行政規章是否合法有效就等同于認定行政訴訟證據是否合法有效。而在行政訴訟中如何認定證據是否合法有效的問題，則是較易解決的了。首先，認定的主體無可爭議的是人民法院，而認定的途徑則是看該證據包括行政規章，是否具有客觀性、相關性、合法性。客觀性指證據是否現實存在；相關性指該證據與行政案件是否相關聯；合法性則指內容和程序是否合法。這樣，問題一就被輕易地解決了。
對第二個問題，即認定行政規章是否合法有效是對全部內容的認定，還是的對部分內容的認定，在行政規章被當作證據而非“法律依據”使用時，該問題就不復存在了。因為人民法院在認定據以定案的證據是否合法有效時，只看該證據的客觀性、關聯性、合法性。也就是說，作為證據的行政規章只要客觀存在，與案件有關，其制定程序及內容合法有效即可作為定案的證據，反之則不能。這就不再涉及審查是全部還是部分的問題。
行政規章在行政訴訟中當證據使用，這必然使行政主體在依據行政規章作出具體行政行為時采取更為謹慎的態度，盡力避免問題三中前后兩部分行政相對人均起訴該具體行政行為的局面。從社會的整體效益而言，這當然更有助于保護行政相對人的合法權益。
同理，問題四中提出的因行政規章在行政訴訟中的“參照適用”而導致的具體行政行為相對于法律、法規而作出的具體行政行為缺乏穩定性問題亦隨著行政規章在行政訴訟中的證據化的性質被認定而得到合理的解決。
關于人民法院對行政規章的司法審查是否構成越權的討論，即問題五，按照行政規章被定性為證據這一前提，人民法院在行政訴訟中對行政規章的司法審查的性質轉變為對證據的審查。故，此問題亦不復存在。
故此，行政規章在行政訴訟中的地位若被劃歸訴訟證據這一范疇，其作用被限定為對具體行政行為是否合法有效起最基本的證明作用的話，那么行政規章在行政訴訟中的性質和地位就更為合理，也更有助于其作用的發揮。
參考資料：
①應松年主編《行政訴訟法學》第288頁（中國政法大學出版社出版）
②王連昌主編《行政法學》第155頁（中國政法大學出版社出版）
③張明楷韓玉勝主編《國家司法考試輔導用書（2003年版）》第594葉（法律出版社出版）
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