[ 熊曉峰 ]——(2006-2-10) / 已閱22697次
城市流浪、乞討人員管理初探
熊曉峰
2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式取代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》生效。《救助辦法》的制定是一個進步，使一些確因生活困難而流浪的乞討人員得到了有效的保護。但因種種原因，在執行中卻遭遇了一系列難題。一些大中城市繁華路段的流浪乞討人員數量大增，與現代化大城市發展不相適應，影響城市形象，影響市容，又嚴重危害城市社會治安秩序，人民群眾反映強烈。為了提高城市的管理水平，加大對弱勢群體的救助，有必要對城市日益增多的乞丐進行管理和控制。問題是對于流浪乞討人員究竟該怎么進行管理？對于拒絕政府救助的流浪乞討人員，目前管理中缺乏法律依據和執法手段，成為一個新的管理盲區，如何對流浪乞討者進行管理，這已成為全國各城市的一大難題，亟待從政策上、法律上和管理上加以解決。
我們看到，從去年１２月份開始，全國很多地方相繼設了“禁討區”，合肥市等地還通過報紙發表《致全體市民的公開信》，勸導市民不要直接向乞討者施舍。在各地陸續出臺了一些限制乞討的規定措施后，對于乞討是否一種權利、限制乞討是否侵犯人權議論紛紛，對于流浪、乞討是否屬于人權，是否只有憲法明文規定的權利才屬于人權，憲法未規定的不屬于人權等等展開了討論，這些問題已超越了單純的法律層面，不是本文所能探討的。但對于流浪、乞討是否屬于一種權利，實質上已不是一個問題。國務院頒布的《救助辦法》明確了對于此類人員是自愿救助，雖沒有在文字上明確地指出來，但其所隱含的意義明白無誤地表明了流浪、乞討不是犯罪、流浪乞討行為不屬于法律法規禁止的行為，既然法律法規不禁止，實際上就是默認了此類行為的存在的合法性。
在由計劃經濟轉向市場經濟轉軌的過程中，要求政府轉變職能，由管理型向服務型轉變，實現小政府、大社會，通俗地說就是該管的管，不該管的不管，所謂該不該由政府管，也就是脫離了政府的監管是否還能自行正常運轉。通過經濟體制改革，我們已認識到經濟運行過程中政府不宜過多地介入，而實際中對于社會事務總還認為離了自己不行，熱衷于設立各種各樣的機構、辦公室加強管理，實踐證明，機構的增加、人員的膨脹并不帶來所預期的理想效果，甚至起了反作用，就拿收容遣送辦法來說，本來是針對盲流的，在實踐過程中卻逐漸異變，甚至成了創收的工具與手段，直至產生了孫志剛事件。我們返過頭來再說，即便以收容遣送辦法這樣簡便的程序、嚴厲的手段都沒有杜絕流浪、乞討現象，反倒愈演愈烈，現在我們又怎么能期望在所劃定的區域內能杜絕流浪、乞討行為呢？從廣州等地的實施情況看，效果并不理想，這些人或者跟你打游擊，你來我走、你走我來，你總不能每天24小時都蹲在這里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又還能強制把我拖走，也難怪會有人提議要恢復強制手段了。現在的職業乞討人員，肯定不是“生活無著”的，他們當然不會“自愿地”接受“救助管理”，因為這等于斷了他們的財路。而需要救助的，要不就是并不承認自己是“無家可歸的流浪乞討人員”，要不就是救助管理并不能解決他們的實際問題，反而使他們受到束縛。還有一部分人，譬如走失的精神病人、癡呆老人，以及離家出走的孩子，他們都是沒有行為能力或沒有完全行為能力的，他們又怎能“自愿地”接受救助呢？所以，呼吁市民不要施舍是不解決問題的。同樣，這些地方出臺的限乞規定可能會同禁放鞭炮的規定一樣最終成為聾子的耳朵—擺設，因為根本不具備可操作性。
對于這個人群的救助是當務之急，救助管理辦法的出臺就是這樣一個轉變的開始。它是一個更加有人文關懷的制度。它意味著對于流浪乞討、無業人員不再以清理為目標，而是以救助為原則。對于目前出現的問題，也使我們必須認真思考這樣的問題：在城市管理必須以人性化管理、以尊重人權為基礎的時候，如何才能更有效地維護社會治安。城市管理與被管理者始終是一對矛盾，如何解決這個矛盾？首要的是要依法進行管理，重要的是要體現人文關懷、文明形象。國家頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，將生活無著的流浪乞討人員由原來的遣送改為救助，這一改變不僅體現了人文關懷、社會進步和法制的完善，而且也體現了對生活無著的流浪乞討人員的人格尊重。
轉變城市管理觀念，最核心的問題之一就是如何看待這部分人群的存在。首先要解決的是出于形象考慮還是基于人道主義。我們不能認為，城市中出現乞丐，出現外來的無業人員，就一定要清理收容，以維護城市秩序。這只能是一種暫時的辦法，解決的也只是表面問題。
轉變城市管理觀念的根本一點就是以人為本，在依據法律法規進行城市管理的同時充分顯示對人的尊重。黑格爾所說的“存在即合理”引發了無數的證明與反駁，仁者見仁、智者見智，我們雖不能認定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少說明了任何事物都有其存在的理由。在幾乎所有的社會里，都存在著乞討的現象。甚至在美國等一些社會保障體系比較完善的國度里，也存在一個文化乞丐沿街乞討的現象。我國是一個有著悠久文化傳統的國家，而千百年來的乞丐文化也同樣源遠流長，民間對于乞討現象大多數還是能夠接受的。流浪、乞討的歷史非常漫長，要考證其起源幾乎不可能，“嗟來之食”的故事說明至少在春秋戰國之時這種現象已較常見。流浪乞討雖然始終是一種邊緣行為，但沒有哪個社會明確宣布其為非法；在社會危機時期，比如大災之年，它更是正常社會體制的必要補充，中國古代正史中就多有“流民就食”的記載。在中國歷史上，由于流浪、乞討人員的大量聚集常常引起較大的社會動蕩，歷朝歷代都較重視對流浪、乞討人員的管理，但官府不直接出面，通過非官方渠道進行管理，我們在《三言兩拍》中常見的團頭即是乞丐頭，他要向官府負責，擔負起管理乞丐的職責，用現在的話來說就是行使民間組織的自治職能。新中國建立以后，流浪乞討和賣淫嫖娼之類“丑惡的社會現象”一起被消滅，“收容遣送”應運而生，“收容遣送”形成于計劃經濟年代，那時候，每個人都是一顆“螺絲釘”，把你擰在哪里是不準隨便挪動的。但即便在嚴格限制人員流動的年代，也由于自然災害等原因流浪、乞討人員從未真正杜絕過，還有的基層組織出具介紹信為外出流浪、乞討提供證明。
但是，改革開放以來，尤其是對人口的流動遷徙逐漸開禁以后，這項制度就漸漸失去了其存在的基礎。20世紀80年代以后，普遍推行了“大包干”為主的聯產承包責任制，實施了身份證制度，廢除了商品糧制度，阻止農民流動遷徙的制度性障礙已經越來越弱。如果說在城里還有許多使他們難以安身立命的條條框框，但在農村已經沒有任何阻止他們外出的有組織的力量。《收容遣送辦法》是1982年基于當時的國情而制定的，主要內容是對城市中的流浪乞討人員實行強制性的收容遣送。這項制度在保護流浪乞討人員基本生活權益方面曾經發揮過積極的作用，但隨著社會的發展，收容遣送的運行機制和管理方式已不適應實際的需要，再加上一些地方違規操作，將適用對象從城市流浪乞討人員，擴大到“三無”人員，收容遣送制度中存在的問題日益突出。在這樣的社會背景下，收容遣送制度已經蛻變成一項無效的制度。在民政部門內部一直流傳著這樣的笑話：執行遣送任務的人還沒有回來，被遣送的人倒先回來了——前者坐火車，后者坐飛機。現在廢除這項制度，正是一種正本清源的做法，符合我國現在建設法治國家的國情，是法制上的進步。
城市中的流浪乞討人員很復雜，應該區別對待，對于那些真正無家可歸的流浪乞討人員，政府給予幫助、關愛是必須的，體現了黨和政府對人民的關心與愛護。只要不擾亂別人的生活，合法的乞討應得到尊重和保護。在社會保障制度尚不健全的背景下，那些喪失了勞動能力而又無其他生活來源的人只能依靠乞討謀生。我們必須尊重并保障他們乞討的權利。乞討者中有文明的和不文明的，我們抨擊的是一些不文明的乞討者，相當多的人之所以對乞討現象反感，并不是因為乞討行為本身，而是由于種種不當甚至違法乞討現象的存在。設立禁討區的一刀切做法雖然在禁討區內對這些現象可能會起到遏制作用，但同時卻也侵犯了那些文明乞討者的正當權利。
但是，城市中，有些所謂的流浪乞討人員并不是真正的流浪乞兒，明明有生活能力，不自食其力，如果給了他們方便、照顧，會不會養成他們的依賴思想，因而不思進取，造成社會的不良風氣？我們可以看看國際經驗。譬如在英國工業革命初期，大批的農民淪為“流浪漢”，英國政府把他們關進“習藝所”，在酷刑威逼下進行強迫勞動。這種政策受到了人權衛士們的強烈批評，這導致了以后在限制人身自由方面逐漸減退的“濟貧法”和“新濟貧法”的相繼出臺，最終在上個世紀中期演變為以人權為基礎的現代社會救助制度。但是，在這個變化的過程中，“不養懶漢”的基本價值判斷是不變的。在當代失業嚴重的社會背景下，發達國家的社會救助制度的限制條件在一些方面可能更嚴于中國的低保制度。
救助站的目標本來就應該是救急不救窮的，國外稱之為“中途宿舍”。因此，救助站不能將“乞討者”養起來，哪怕他們怎么“自愿”也不行。但是，把他們“遣送”（或“護送”、“勸說”等等）回家也是無效的，因為沒有任何人或者社會組織能夠限制他們的再次出外乞討。再者，“收容”起來強迫勞動更不可行，這恐怕會造成新的“孫志剛事件”。救助制度本身有一定的短處：它規定救助期限一般不超１０天，同時規定將流浪乞討人員送回原籍。這原本沒有什么問題，但一旦具體到流浪乞食者的情況，這樣的規定卻顯得無力。因為它無法解決流浪乞討群體長期的困頓，對于原本就是在老家呆不下去了的他們而言，送其回原籍只能是一次毫無現實意義的“旅行”。而另一方面，一個充分全面的社會保障機制也尚未成型。在這種情況下，直接給予是一種最直接、成本也最低的施助方式。應該看到，那些真正的乞丐能放下尊嚴前來進行乞討，一是因為窮困或碰到了災難，二是從側面反映出了目前社會保障體系尚不健全的一個狀況。在他們不強行索取，影響交通、影響路人基本權利的前提下，他們的乞討行為應視為他的基本權利，也就是他有乞討的權利。
對于流浪、乞討人員主要來源的農村來說，缺的是使農民在遭遇任何社會經濟風險時都能有最起碼的生存保障的國家承諾，也就是農民的最低生活保障制度。有了這樣的制度，除了那些實際上是靠“詐騙”在攫取城里人財物的職業乞丐以外，真正生活無依無靠的老年人、殘疾人就不會再與他們混在一起。從國外（境外）——譬如英國、加拿大、日本、香港等等——傳遞回來的相關信息表明，實行全面的社會保障制度乃是使乞討現象大幅度減少的最主要的原因。如果說實行全面的社會保障制度中國目前還做不到，但是，香港的例子告訴我們，他們類似于我們的低保制度的“綜援”制度也起到了同樣的作用。
目前而言，我們首先要堅決依法查處強討惡要等擾亂社會秩序的違法行為，依法堅決查處流浪乞討人員中的各種違法行為，特別是對在公共場所或交通工具上強討惡要、糾纏行人的，發現一個查處一個。對組織、指使、教唆、脅迫、誘騙未成年人或者殘疾人實施強討惡要等行為的，予以從重處罰；嚴厲打擊以乞討為掩護從事犯罪活動的犯罪分子。對糾集乞討人員在公共場所實施盜竊、詐騙、搶奪、敲詐勒索等犯罪活動的犯罪團伙，堅持露頭就打，重點打擊組織策劃者和犯罪團伙骨干，嚴防其成為滋生黑惡勢力的土壤。
其次，對于拐賣或者收買被拐賣的兒童，拐騙、租借兒童，壓榨少年兒童乞討牟利的；教唆未成年人違法犯罪，或者組織、參與帶有黑社會性質的乞討團伙等違法行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定進行處罰，情節嚴重、構成犯罪的，依法追究刑事責任。
再次，醫療單位對送來救治的屬危重病人、精神病人和傳染病人的流浪乞討人員，在其病情基本穩定后，應告知或護送其前往本市民政部門救助機構求助。民政部門對屬未成年人、老年人、殘疾人、精神病人等情況的流浪乞討人員，應積極查找并通知其親屬、所在單位接回。對無法找到其親屬、所在單位或其親屬、所在單位拒不接回的，應通知其戶籍或住所所在地民政部門接回。須跨省接領的，應向省民政部門報告，由省民政部門按規定辦理。
最后，公安機關在工作中發現未滿16周歲的流浪乞討人員，直接送民政部設立的兒童福利機構或流浪兒童保護教育中心收容撫養。對智障人員和無危害社會治安行為且非患危重疾病的精神病人，一律送救護站。對有嚴重危害社會治安行為的精神病人，直接送至定點醫院治療。
