[ 柳拯 ]——(2006-2-20) / 已閱24474次
我國城鄉貧困問題預測分析
（原載《中國社會保障》2005年9期）
文/柳 拯 郭洪泉 朱勛克
“十一五”時期，我國將處于人均GDP從1000美元到3000美元的緊要發展階段，是推進和實現經濟與社會協調、可持續發展的關鍵時期。正確預測和分析“十一五”期間城鄉貧困人口發展趨勢，對于完善相關社會保障制度，促進社會公平與和諧有著十分重要的意義。
“十一五”期間城市貧困人口趨勢分析
20世紀90年代以來，中國的城市貧困問題日益突出。在各種貧困線計算方法中，以家庭為計算單位的最低生活保障線被普遍接受，國家據此建立城市最低生活保障制度。“十五”期間，城市低保對象穩定在2200萬人左右，基本實現“有進有出”的動態管理。在城市低保對象中，三無人員、下崗失業人員及其家屬是城市低收入人口的主要組成部分。然而，由于最低生活保障線的確定考慮了當地經濟發展水平和財政投入情況，低保對象的范圍與當地城市貧困人口總數不完全一致，二者略有差別，但前者較為直觀、全面地反映了城市的貧困狀況。
我國城市貧困的原因較為復雜，既包括個人因素，也包括社會因素。前者如疾病、傷殘、勞動能力、勞動偏好、就業機會等，后者如失業、勞動力市場壁壘、社會再分配制度等。我國現階段城市貧困人群中，絕大部分因社會因素致貧。由于我國尚未建立起成熟和完善的市場經濟體制及其相關的利益調節和分配制度，影響城市居民收入的結構性、制度性因素仍然存在，“十一五”期間，我國的城市貧困問題仍然較為突出。
第一，失業問題將繼續存在。失業是市場競爭和經濟轉軌的產物，也是貧困最主要的原因。相對穩定的職業和收入為城市低收入人群提供了現實的經濟收入，保證了他們的基本生活需求。反之，將陷入貧困。根據調查，下崗、失業是城市貧困的最主要原因。考察失業問題的主要指標是失業率。多項研究結果表明，當前我國城鎮失業率應在7%左右（如莫榮在2002年通過對50余名國內學者和官員兩輪調查得出的失業率為7.07%），已經接近國際公認的失業警戒線；“十一五”期間城鎮就業形勢依然十分嚴峻，結構性失業難有大的改觀，失業率必將維持在一個較高水平上。
第二，勞動力市場壁壘仍堅而不破。由于改革不到位，我國的勞動力市場存在許多制度壁壘，并在短期內難以消弭。經濟資源的壟斷、就業機會的歧視、勞動力流動的限制，使不同行業、企業，不同就業方式下的同等勞動能力所獲得的勞動報酬不一樣，導致一部分人收入低下；同時，使不具競爭力的低收入勞動者的崗位“固定化”，他們難以通過改換職業而改變收入狀況。失業人員再就業大多只能選擇小商小販、臨時工等非技術性職業，收入較低，且收入增長率有越來越低的趨勢。因此，對相當一部分勞動者來說，即使努力工作也難以改變低收入狀況，他們中的一些人將成為城市貧困人群。
第三，再分配制度短時期內難以完善。我國的再分配制度由于制度設計缺陷、配套措施不到位等因素，預計在今后幾年之內，難以完全發揮收入調節的功能。一方面，經濟改革使城市低收入職工的福利性、物質性收入降低甚至取消，而原來由單位負擔的大宗消費，如醫療、住房、養老等的支付責任轉移到職工個人，使低收入者的消費負擔超出其支付能力。另一方面，作為再分配制度主要內容的社會保障制度不完善，保障覆蓋面窄、保障水平有待提高，城市低收入人群的生活、醫療、教育等基本需要難以得到有效保證。
第四，城市“新窮人”持續涌現。“十一五”期間，勞動年齡人口數量將保持增長勢頭。2006—2010年，平均每年新增勞動力966萬，如按照70%的勞動參與率計算，平均每年新增勞動力供給676萬，將有200多萬人難以就業，形成城市“新窮人”。此外，隨著城市化進程加快，大量耕地被征用。據統計，全國現有完全失去土地，或失去大部分土地，所擁有土地不足以維持生活的被征地農民5000萬人。由于征地安置補償不到位，許多失地農民變成城市“新窮人”。隨著城市化的加快、勞動力市場供給的有限性及相關改革的配套制度滯后，城市“新窮人”將維持一定規模。
綜合考慮以上因素，以動態管理下的低保對象為參照，預計“十一五”期間，我國家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮貧困人口數量將保持在2200萬至2500萬人之間，占城鎮非農業人口的5%左右。這部分人員應全部納入最低生活保障范圍，并成為醫療、教育、住房救助的重點對象。
“十一五”期間農村貧困人口趨勢分析
由于歷史的原因，我國農村地區存在大面積的貧困人口。目前對農村貧困人口的界定，多以國家統計局公布的農村絕對貧困人口和低收入人群（相對貧困人口）為主。事實上，除國家統計局公布的絕對貧困人口外，農村貧困人口還包括已獲救助的特殊困難人群：一是已經享受生活救濟而收入高于絕對貧困線，但必須繼續救濟，否則將陷入貧困的特殊困難人口。如許多地方的五保供養標準達1000多元，遠高于絕對貧困線，但五保對象無收入來源，必須對其進行救濟。二是部分經濟發達地區收入高于絕對貧困線、享受社會救助的農村低收入人口。如北京、上海市農村絕對貧困人口為零，而2004年底的農村最低生活保障對象分別為7.5萬和9.1萬人。
農村貧困是個十分復雜的問題，除貧困農民居住環境、基礎設施建設和自身發展能力外，下列因素將影響我國“十一五”期間的農村貧困人口數量。
第一，惠農政策的有限性。盡管國家采取了一些有效戰略措施，千方百計增加農民收入。但還是不能從根本上解決偏遠山區或老病殘等困難群體的脫貧致富問題。同時，由于農業增產和農民增收的基礎不穩固，農民脫貧的難度明顯加大。根據黃季昆等人的研究，中國的大多數農產品價格已經超過國際市場的平均價格，而多數農產品的生產成本也高于發達國家。農民依靠農產品價格回升帶來收入增長和脫貧，當屬不易。
第二，開發式扶貧的局限。國家針對貧困農民開展了大規模的、持續的扶貧運動，其思路經歷了從“救濟式”到“開發式”，從“輸血”到“造血”的歷史嬗變，逐漸探索出了“開發式扶貧”的新模式，但其效果不夠明顯。一是扶貧項目效益不高，一些地方對亂鋪攤子、管理不當，只重脫貧的數量和速度，對貧困農民創收能力關注不足，效益不佳。二是扶貧貸款到村、到戶、到項目難，一些地方出現了“貸富不貸貧”的現象。三是資金投向不均。開發式扶貧包括項目投資，修建基礎設施，發展教育和衛生事業，改善生態環境等內容。但許多地方將實施重點集中在幫助農民和農村企業投資生產性項目以及基礎設施建設上，而對教育等關涉貧困農民自身發展能力的投資相對薄弱。事實上，近幾年，扶貧資金每年都在300億元以上，如果直接發放給2000萬貧困人口，平均每人每年可獲得1000多元，遠高于絕對貧困線。
第三，農村社會救助對象穩中有增。農村稅費改革前，“三提五統”承擔了五保供養、農村低保等大量救助費用，救助對象一度達到2500多萬人。農村稅費改革后，救助經費來源渠道主要是財政投入，救助對象大幅縮減，一些貧困農民得不到相應的救助，生活較為困難。最近兩年來，農村社會救助的投入和救助水平呈恢復性增長。2004年，已經納入農村最低生活保障或特困戶定期定量生活救濟，因享受救濟而脫離絕對貧困狀態的有1730萬人，2005年上半年為1786萬人，增長3.3%。
綜上所述，“十一五”期間，我國的農村貧困人口約為4000—4200萬人，其中需要救助的絕對貧困人口約2000—2400萬人（按照2000—2004年年均減少5%計算，2010年應為1920萬人），已納入常年救助范圍（標準高于絕對貧困線）、需要繼續救助的困難群眾1850—2100萬人（按照2004—2005年上半年納入農村最低生活保障或特困戶定期定量生活救濟的人數增長3.3%計算）。
“十一五”期間特殊貧困人群趨勢分析
城鄉貧困殘疾人口數量測算。據中國殘疾人聯合會對全國殘疾人抽樣調查統計數據分析，目前我國有各類殘疾人約6000萬人，而且這一數量具有相對穩定性，其中貧困殘疾人1372萬，占全國6000萬殘疾人的五分之一多。目前，享受政府救助的殘疾人為549.9萬，尚有822.1萬人沒有得到社會救助。
生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤數量預測。據衛生部統計，到2003年底，我國有艾滋病感染者84萬人，到2010年，全國感染艾滋病病毒人數將達到1000萬或更多。如按照艾滋病病毒平均潛伏期為8年計算，到2010年，我國艾滋病病人將達100萬人或更多。有關專家測算，在艾滋病低流行的情況下，到2010年，我國將產生13.8萬艾滋病孤兒；在中度流行情況下，將產生20萬艾滋病孤兒；在高度流行情況下，將產生26萬艾滋病孤兒。同樣，艾滋病患者遺留下來的孤老也將達到10－20萬人。由于治療費用比較高，艾滋病感染者患病后往往造成家庭生活困難，而患者遺留下來的孤兒和孤老更是無所依靠，需要政府救助。
通過上述分析， “十一五”期間，我國家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮貧困人口為2200－2500萬人；全國農村貧困人口約4000－4200萬人。城鄉貧困人口合計為6200—6700萬人左右，其中包括1372萬貧困殘疾人和270萬生活困難的艾滋病患者、患者家屬和遺孤。
2010年我國將形成比較完善的社會主義市場經濟體制，國民生產總值比2000年翻一番，人民的小康生活更加寬裕。從“十五”期間我國經濟與社會的統籌發展來看，社會收入差距拉大的現象在“十一五”期間也將持續存在——消減收入差距，涉及到相關政策和制度的建立與完善，需要較長時間才能取得明顯效果。而我國在
基尼系數的變化、國居民收入差距、地區收入差距變化方面都處于相當危險的臨界點。而貧富差距拉大必然會影響國內消費需求，導致有效需求不足。影響社會生產效率提高和資源有效配置，同時對對政治安全和社會穩定帶來一定影響。同時，貧富分化助長了社會上的無責任化傾向和信任危機，使人們的道德面貌發生了令人憂慮的變化，人際關系趨于功利化、冷漠化。據統計，2004年民政部信訪總量持續攀升，群眾上訪數量居高不下，集體上訪大幅增加。全年共辦理來信11874件次，解答電話訪10000余次，辦理網上信訪2500余次，接待來訪10189人次。綜合分析，全部信訪案件中，超過一半的案件涉及到城鄉各類特殊困難群眾的生活安排。
國際上為解決貧富差距加大的經驗做法
從國際上來看，人均GDP從1000美元增加到3000美元這個發展階段對于任何國家來說都是非常重要、關鍵的時期。這個階段可能有兩個前途：如果制度完備、措施到位，社會能夠保持穩定，國家可實現更加快速的跨越式發展；反之，如果各方面矛盾處理不好，貧富差距拉大、社會不穩定等將使國家建設功虧一簣，發展停滯甚至倒退。為解決這一時期的貧富差距問題，各國采取了一些措施，主要做法和經驗有：
重視利用稅收杠桿，建立公共財政，加大社會保障支出以縮小國民收入差距
在稅收政策上，大部分國家都實行個人收入調節稅，對高收入者課以較高稅負，并征收較高稅率的社會保障稅，廣泛籌集社會保障資金。同時，部分國家征收遺產稅，鼓勵公民將個人財產捐贈于社會公益事業，以調節收入不均。在財政政策上，大多數國家都實行公共財政政策，將國家財政支出側重于維護社會公平，除一部分用以支撐國家機器正常運轉和進行公共基礎設施建設外，重點投入義務教育、衛生保健、社會保險、社會救助、社會福利等公共領域。通過財政對社會財富的二次分配，進一步縮小貧富差距。
表：世界各國社會保障支出情況
國家或地區 社會保障和福利支出占國內生產總值比重(%) 社會保障稅占中央政府經常性收入比重(%)
1980-1985年 1994-2000年 1990年 1999年
伊朗 2.6 3.9 8 8
新加坡 0.4 0.7
加拿大 8.2 9.2 16 20
美國 6.8 5.4 35 32
巴西 5.9 12.7 31 34
德國 13.1 16.9 53 48
羅馬尼亞 6.9 10.6 23 34
俄羅斯 7.5 32
西班牙 12.8 13.0 38 39
在社會保險制度尚不完善的情況下，南非等一些發展中國家將救助事業放在了突出位置。
世界銀行研究表明，由于經濟基礎較為薄弱，廣大發展中國家基本上沒有建立起完善的社會保障體系，尤其是社會保險事業比較薄弱。在這一情況下，發展中國家普遍對社會救助工作比較重視，社會救助資金投入占財政支出的比例較大。南非廢除種族隔離制度，成立多民族民主政府后，注重發展社會事業，在社會保險制度尚未全面建立的情況下，南非政府把社會救助事業作為優先發展的重點，建立并實施了老年人救助、殘疾人救助、老兵救助、兒童救助、社會貧困救助等救助制度，取得了良好成效。統計資料顯示，近年來，南非政府不斷提高救助標準，擴大救助范圍，社會救助資金預算資金投入逐年增加。2000/01年度，南非社會救助支出（包括救助資金和社會救助工作所需支出）約占GDP的2%；2004/05年度占GDP的3%；2005/06年度的支出預計可達到GDP的3.4%，占政府總支出的13.5%。
對比一些發展中國家的經驗做法，我國社會保障制度的再分配功能亟待全面整合提升。以社會救助為例，2001－2004年，我國社會救助資金占GDP的比例不足0.2%，占國家財政支出的比例不到1%，屬于世界上社會救助資金投入比例最低的國家之一。
因此，在深化經濟體制改革、完善市場體系的過程中，全面評估并根據經濟社會的發展水平不斷修正相關社會保障制度，擴大保障覆蓋面、提高保障水平是現代化建設刻不容緩的要務之一，是緩解貧富分化的首選良方。其中，在“十一五”期間或未來十年到十五年內，全面建立和實施以扶貧濟困為目的，保障城鄉低收入人群基本的生活、醫療、教育等的基本需求，具有前瞻性、規范而縝密的社會救助制度尤為緊迫和必要——畢竟，讓城鄉低收入人群平等、充分地參與分享改革和發展的成果，就是尊重和保障他們的最重要的人權。
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