[ 谷遼海 ]——(2006-3-13) / 已閱11515次
一縷曙光在南海升騰
作者：谷遼海
來源:北京市遼海律師事務所
http://www.liaohai.com.cn
發表時間:2006年03月13日
研究政府采購制度已經有不少個年頭了，我前后也走訪了十幾家政府采購中心，但還從沒有去過一家縣級的政府采購中心。我國《招標投標法》實施后，各級政府及其所屬機構、事業單位、團體組織等采購人所需的貨物、工程和服務，尤其是大宗的采購對象，大都是委托專門以營利為目的的招標公司代理采購。這種委托代理機制在實施政府采購制度的國家和地區都是非常罕見的。以獲取高額利潤為目標的代理機構，首先考慮到的是私利，不可能把國家利益、公共利益、社會利益放在首位。由于《招標投標法》為這種代理機制提供了保護傘，法律實施六年來，公權與私權有了法定的“勾兌”機會，從中央到地方，國家采購一大批重大工程的同時，既毀掉了一大批的政府高級官員，也養肥了一大批招標公司。《政府采購法》頒布實施后，采購人所需的貨物、工程和服務，集中由各級政府專門設立的、非以營利為目的的采購中心統一執行采購任務。由于兩部公共采購法律在同一問題上所存在的嚴重沖突，我國《政府采購法》實施三年來，我先后出版了三部政府采購方面的專著，公開發表了60多篇論文，幾乎全部是揭露公共采購所存在的問題，至今還沒有寫過一篇頌揚我國公共采購制度的文章。然而，一次偶然的機會讓我激動了好幾天，于是按捺不住拿起筆記錄下了我國政府采購制度中一道亮麗的風景。
2006年3月9日，受國匙網政府采購研究中心的邀請，我偕同北京大學經濟法研究所所長、博士生導師盛杰民教授和中央財經大學財政公共管理學院院長、博士生導師馬海濤教授到廣東講課。在我的日程安排表上，這次沒打算去哪家政府采購中心考察。然而，生活中卻總是有那么多巧合！在首都機場辦理登機卡時，看到一個拎著一大堆采購師資格考試用書的年輕小伙子也與我們搭乘同一航班去廣州。我注意到了他，他似乎也認識我，主動與我打招呼，叫我谷老師。我覺得有些納悶，可能在某個場合我們見過，但一下子想不起來。他說他叫黃冬如，購買了我撰寫的《法治下的政府采購》和《中國政府采購案例評析》這兩本書，現在佛山南海區政府采購中心工作。1995年大學畢業時，拿到了法律與經濟的雙學位，后來又通過了全國司法資格考試，當了兩年注冊執業律師，現在政府采購中心擔任主任。由于存在著許多的相同點，很快我倆就聊到了一起，且越聊越投機。
在國外，政府采購方面的立法和政策制定、監督和管理、采購任務的執行、合同的簽訂和管理、質疑和投訴的處理等等，在政府采購的方方面面，我們都能夠看到許多公職律師或者合伙律師在為公共采購服務。律師們活躍政府采購各個領域里，舉足輕重，大顯身手。然而在國內，不論是政府采購的立法、監督還是執行，無論是立法機關還是各級政府總是拒律師于千里之外，尤其是掌握公共權力的職能部門總是惟恐律師揭穿了采購交易中的黑幕。在國內的政府采購領域里，我們很少看到有專業律師的身影。聽了黃冬如的介紹，我非常驚訝，一個縣級政府采購部門竟然有如此好的法律專業人才！我暗暗地欽佩。自從政府集中采購制度在我國試點到正式推行，前后接近10年的時間，由于存在一大批魚目混珠的招標公司活躍在政府采購市場，他們沒有接受過專業培訓，不受任何法紀約束，卻能長期依附于公共權力，施展渾身解數，不擇手段地承攬貨物、工程和服務方面的采購代理業務，從而導致我國公共采購市場屢屢發生黑箱操作，嚴重影響了各級政府采購中心統一執行公共采購的任務，致使我國的集中采購機構處境艱難。作為縣級政府采購統一執行機構，他們的境況怎么樣呢？這也是我非常關心的事情。
這幾年，南海區黨委和政府的主要領導非常重視國家制定的政府采購法律和政策，政府采購中心直接歸屬區政府領導，享有公共權力的區政府各職能部門即各采購人也很尊重集中采購機構，招標公司在南海區的公共采購市場中是沒有任何舞臺的，環境、交通、基礎設施等工程基本上都納入了區政府采購中心進行集中采購，高達8000萬元的“BOT”項目也開始進入了政府采購中心進行統一采購。由于區黨委和政府各部門嚴格執行我國政府采購法的規定，對政府采購的各項工作都非常重視，政府采購范圍和操作規程與實施政府采購制度的國家和地區的一些制度已經比較接近，去年的政府采購規模接近四億元，今年還將進一步擴大。除了政府采購范圍的不斷增大，采購中心還將工作重點放在制度建設、采購隊伍素質培養、信息化管理等方面，確立了“高效南海，陽光采購”的服務宗旨和“公開透明、公平競爭、公正信用”的服務承諾。采購中心的10名工作人員平均年齡28歲，均系本科以上學歷，都是通過公開招考方式錄用的。前不久，采購中心還通過了ISO9001-2000標準化認證，今年的計劃是讓所有的員工參加全國采購師資格統一考試。這時，我才恍然大悟，原來黃主任攜帶那么多培訓教材上飛機是為了這個原因。聽了他的一番介紹，我不禁對當地黨委和政府的主要領導肅然起敬。三個小時的飛行時間在愉快的聊天中不知不覺地過去了。下了飛機，接我們的車子已早早等在那里。可是黃冬如主任盛情邀請我們到他們采購中心參觀，指導他們的工作。聽了他在飛機上的介紹，雖說不在計劃內，但我還真有些迫不及待要到他們那里印證一下虛實。故我和馬海濤老師決定先到他們采購中心看看。
走進寬敞明亮的政府采購中心辦公大樓，參觀了一層、二層和三層，采購一部、采購二部、綜合信息部、開標大廳、專家評審室、網絡監控室、會議室、接待室、娛樂休息室等，現代化的辦公設施和環境的確讓我有些目瞪口呆。一個個年輕的職員正在分工明確的業務科室忙碌著，處處洋溢著青春的氣息和蓬勃向上的精神。從中我似乎看到了我國政府采購事業的春天。出于職業的原因，初步滿足了眼福后，我更為關注的還是采購中心的制度建設。這時，采購中心的劉祝貽副主任給我送來了一套佛山市南海區政府采購中心ISO9000-2000標準化管理手冊和區采購中心ISO9000-2000政府采購業務模板，其中包括各業務科室的質量管理目標、主任和副主任以及項目負責人的職責分工和行為規范、工作人員的行為規范、公開招標等各種采購方式和采購程序的操作規程、標準政府采購合同范本、相關法律法規和行政規章匯編、各類政府采購法律文書，等等。瀏覽了半個多小時，看不出存在什么問題。我在想，是否可以要求查看一下他們的政府采購卷宗？因為一本采購卷宗能夠全面反映一次政府采購的整個過程，從中可以看出采購行為是否規范和管理是否科學等問題。國際上的政府采購制度，對于卷宗中的采購文件要求非常嚴格，如果欠缺一些要件，就可以全盤否定一次政府采購活動。也許是同行的原因，黃冬如主任似乎看出了我的心思。他主動帶我們去查看他們的政府采購卷宗。檔案室占地約有100平方米，一排排整齊有序的架子上擺滿了裝訂整潔的卷宗，我隨機抽取了幾本2005年的政府采購卷宗，認真地研究起來，幾乎每本卷宗里都有回訪調查表，讓我的眼睛為之一亮。沒有想到他們將司法實踐中的回訪制度也用到了政府采購領域。看完幾本公開招標和邀請招標的卷宗后，我將視線移到了競爭性談判的采購卷宗。近兩年，競爭性談判采購方式在我國公共采購領域里廣泛應用。但法律規定這種方式的適用情形存在很大的彈性，操作程序更是問題多多。2004年7月，我偕同一家供應商參加北京一家招標公司代理某部委的一起競爭性談判的政府采購活動，談判文件顯示按照我國政府采購法的規定執行，但采購信息事先沒有通過權威媒體公示，談判的次數幾乎不受約束，參與人員僅在其中一次的談判筆錄上簽字，供應商最終報價時，招標公司沒有當眾啟封供應商的最終報盤文件，也沒有第三者在場的開盤見證記錄，質疑供應商承諾最終報盤文件被招標公司毀滅了。事后，招標公司反而倒咬一口，說該供應商是在誣陷，侵害其名譽權。類似案件在實踐中非常多，由于法律沒有具體規定，相關的行政規章也沒有競爭性談判的任何規定，各地采取競爭性談判的做法參差不齊。因而這一次，我格外關注南海區政府采購中心在選擇這種采購方式的操作規程。我又隨機抽取了這種采購方式的一本卷宗，看到了他們選擇這種采購方式之前進行了大量的市場調查，事先獲得了監管部門的行政許可，在國家權威媒體上進行了采購信息公開披露，每次開啟供應商的報盤文件都有公眾見證，每次談判的采購記錄非常齊全，均有各參加人員的簽字，等等。我又拿來他們區政府采購中心制定的《競爭性談判管理標準》，與競爭性談判采購卷宗中的內容進行一一對照查看，彼此之間，幾乎都能夠相互印證。
短短兩個小時的考察結束了。夜深了，人也靜了，靜得仿佛能聽得到脈膊的跳動。我躺在賓館的床上怎么也睡不著，思緒如水銀般一發不可收拾。我在回想著白天所見到的一切，南海區政府采購中心搞得有聲有色，給我們帶來了巨大的啟示。我認為，這一切都與當地黨委和政府主要領導的重視和呵護是分不開的。在介紹采購中心制度建設和管理機制時，黃冬如主任多次向我提到采購中心是比照我國香港地區的政府采購制度執行的。我們知道，香港已經加入了WTO《政府采購協定》，政府采購的基本原則、采購范圍、監督和執行、質疑投訴等方面的制度與實施政府采購制度的國家和地區已經接軌，與美國、韓國等國家一樣，香港地區也在實施集中采購制度，他們的政府采購制度中沒有專門以營利為目的的招標公司或者類似的以私利為目的的代理企業。前不久聽說北京某區領導決定撤銷政府采購中心，將貨物、工程和服務全部委托給社會中介機構也就是招標公司代理采購。這是一個令人深思的問題，其做法顯然有悖于我國法律規定。南海區政府采購中心作為一個縣級的集中采購執行機構，能夠逐漸與國際上的政府采購規則接軌，對貨物、工程和服務這三類采購對象進行統一采購，并建立健全規范化的集中采購制度，這不能不令其它省市黨委和政府主要領導反思。同時，我認為，南海區的政府采購能夠嚴格執行統一采購制度，將為我國其它省市的集中采購制度帶來積極的影響，使各級政府集中采購制度走向健康的發展軌道。為了有效地執行我國的集中采購制度，為各級政府采購中心保駕護航，從而與國際上的政府采購制度接軌，現行的招標投標法必須廢止，將其內容納入到政府采購法律制度中，與此同時，必須修改我國現行的政府采購法，明確規定各級政府采購中心為我國各級政府及其所屬機構、各事業單位、各團體組織等采購人統一采購貨物、工程和服務的法定執行機構。
漸漸的東方已泛出魚肚白，一縷淡淡柔柔的曙光透過窗簾灑進了屋子，使人感覺暖洋洋的很舒服。我將頭扭向窗外直視著它。又是一個嶄新的日子！不論昨天如何，每天新一輪的太陽都會準時升時，周而復始，永恒不變！
谷遼海
2006年3月12日星期日于北京
