[ 佟寶貴 ]——(2001-6-15) / 已閱30549次
英國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度概述
全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)內(nèi)務(wù)室主任 佟寶貴
英國(guó)是實(shí)行公務(wù)員制度較早的國(guó)家，它自1855年成立公務(wù)員事務(wù)委員會(huì)以來(lái)，逐步建立了公務(wù)員考試錄用、晉升考核、調(diào)整工薪、職業(yè)培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、辭職辭退、退休養(yǎng)老等制度，1991年樞密院又通過(guò)了《公務(wù)員法令》，成為規(guī)范全國(guó)公務(wù)員的行為準(zhǔn)則。在二十世界的70年代，英國(guó)政府又建立了公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度，進(jìn)一步完善了國(guó)家公務(wù)員的法律體系。
英國(guó)公務(wù)員管理的法律建設(shè)情況，我國(guó)有關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家學(xué)者，曾多次組團(tuán)赴英進(jìn)行考察，通過(guò)書(shū)刊等形式積累了許多這方面的情況和資料。但對(duì)英國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度，缺乏深入細(xì)致的專(zhuān)題考察，也沒(méi)有注意收集有關(guān)這一制度的詳細(xì)資料。為了更好地借鑒國(guó)外對(duì)公務(wù)員評(píng)估的有益做法，完善我國(guó)公務(wù)員的考核制度，改進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的考評(píng)工作，我們以公務(wù)員績(jī)效評(píng)估為核心內(nèi)容，赴英國(guó)進(jìn)行培訓(xùn)考察。現(xiàn)將英國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度的概況綜述如下：
（一）領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的機(jī)構(gòu)從英國(guó)執(zhí)行公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度的實(shí)踐可以看出，只要有得力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)去組織實(shí)施，制度規(guī)定就能落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力；如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)人同負(fù)責(zé)組織落實(shí)，制度所規(guī)定的內(nèi)容就會(huì)流于形式，達(dá)不到預(yù)期的目的。
英國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度，所以能取得比較明顯的效果，關(guān)鍵在于有專(zhuān)門(mén)的評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該項(xiàng)制度的組織實(shí)施。英國(guó)績(jī)效評(píng)估制度的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，中央政府和地方政府實(shí)行兩種不同的領(lǐng)導(dǎo)模式。中央政府實(shí)行“內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)”的模式，就是在內(nèi)閣辦公廳內(nèi)部設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，主要由錄用評(píng)估署負(fù)責(zé)，公共服務(wù)與科學(xué)辦公室、公務(wù)員專(zhuān)員辦公室和財(cái)政部配合。每年評(píng)估工作的部署和安排，由錄用評(píng)估署下屬的人事部負(fù)責(zé)。開(kāi)展評(píng)估的具體事項(xiàng)，由各單位的人事部門(mén)和公務(wù)員的直接管理者負(fù)責(zé)，如涉及工薪問(wèn)題，還要同財(cái)政部和工會(huì)協(xié)商。在英國(guó)地方政府的工作人員雖不屬于公務(wù)員范圍，但按地方政府的法律規(guī)定，每年也要進(jìn)行一次績(jī)效評(píng)估。地方政府實(shí)行“組閣式”模式，就是地方政府在每年的年底，對(duì)該政府的工作人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估的組織領(lǐng)導(dǎo)工作由“評(píng)審團(tuán)”負(fù)責(zé)。地方政府工作人員績(jī)效評(píng)估評(píng)審團(tuán)的成員由四部分人員組成：一是本部門(mén)的最高負(fù)責(zé)人；二是實(shí)際執(zhí)行人員；三是工會(huì)的負(fù)責(zé)人；四是被服務(wù)的第三方人員。評(píng)審團(tuán)負(fù)責(zé)地方政府工作人員績(jī)效評(píng)估的部署、檢查、監(jiān)督、復(fù)議等工作，評(píng)估報(bào)告由被評(píng)估者的直接管理者撰寫(xiě)。
這兩種領(lǐng)導(dǎo)模式，都有利于加強(qiáng)政府對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障績(jī)效評(píng)估制度有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地落實(shí)。但這兩種領(lǐng)導(dǎo)模式相比之下，也各有利弊。中央政府內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)模式，因是中央政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)，相對(duì)穩(wěn)定性較強(qiáng)，反映政府和管理者的意志比較突出，但體現(xiàn)公開(kāi)和民主的程度要稍差一些；地方政府組閣式領(lǐng)導(dǎo)模式，因評(píng)審團(tuán)由多方面人員組成，能夠比較客觀地反映被評(píng)估人的真實(shí)表現(xiàn)，體現(xiàn)公開(kāi)和民主的程度比較好。但是，因評(píng)審團(tuán)是地方政府的臨時(shí)性組織，相對(duì)穩(wěn)定性和持久性要稍差一些。盡管如此，本次考察的實(shí)踐證明，這兩種領(lǐng)導(dǎo)模式，都為搞好績(jī)效評(píng)估工作，起到了較好的組織保障作用。
（二）開(kāi)展公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容國(guó)家公務(wù)員因所在的部門(mén)各異，所從事的職業(yè)各不相同，故對(duì)每個(gè)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容不可能都一樣，對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員、對(duì)政務(wù)類(lèi)的公務(wù)員、對(duì)事務(wù)類(lèi)的公務(wù)員以及對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)的公務(wù)員，在確定評(píng)估內(nèi)容時(shí)會(huì)有不同的側(cè)重，但凡是能夠量化的都要評(píng)估數(shù)量和質(zhì)量。一般績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，主要是指對(duì)公務(wù)員共性的素質(zhì)要求。英國(guó)在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中重用通才，這就決定了績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容比較廣泛，主要有十個(gè)方面的素質(zhì)要求：（1）觀察和分析問(wèn)題的能力；（2）溝通與交流的能力；（3）崇尚客戶的意識(shí)能力；（4）宏觀決力；（5）處理人際關(guān)系的能力；（6）領(lǐng)導(dǎo)和管理的能力；（7）組織意識(shí)的能力；（8）高效率工作的能力；（9）計(jì)劃與組織能力；（10）全局意識(shí)能力。這十個(gè)方面的評(píng)估內(nèi)容都比較抽象，難以用現(xiàn)代化的科學(xué)手段加以量化，給評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的掌握帶來(lái)了一定困難。他們目前也在積極探索，力求使公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，更科學(xué)、更合理和更規(guī)范，簡(jiǎn)單明確，既便于掌握，又便于執(zhí)行。
（三）組織公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的程序英國(guó)在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估工作中，特別重視程序的科學(xué)性。他們不是簡(jiǎn)單地把程序視為評(píng)估的先后順序，而是作為公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度的一個(gè)重要組成部分，精心慎重地進(jìn)行合理安排。綜合英國(guó)的總體情況，公務(wù)員績(jī)效評(píng)估基本上有六個(gè)程序：
1、部門(mén)制定年度目標(biāo)。公務(wù)員所在部門(mén)根據(jù)擔(dān)負(fù)的政府職能，制定全年的工作目標(biāo)，提出質(zhì)和量的要求，分析實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可行性，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體做法。部門(mén)擬定年度目標(biāo)，管理者要與工作者共同商量，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，取得一致共識(shí)后才能最終確定下來(lái)。在討論醞釀過(guò)程中，對(duì)年度目標(biāo)中的內(nèi)容，無(wú)論是管理者還是工作者，都有權(quán)充分發(fā)表自己的見(jiàn)解。年度目標(biāo)一但定下來(lái)后，任何人都要無(wú)條件地執(zhí)行，成為這個(gè)團(tuán)體共同努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
2、個(gè)人制定年度目標(biāo)。公務(wù)員依照部門(mén)的年度目標(biāo)，根據(jù)個(gè)人所擔(dān)負(fù)的職務(wù)，進(jìn)行目標(biāo)任務(wù)分解，制定出個(gè)人的年度目標(biāo)。要寫(xiě)明自己實(shí)現(xiàn)個(gè)人年度目標(biāo)的有利條件和不利因素，以及準(zhǔn)備采取的必要措施。
3、年中對(duì)照檢查本人年度目標(biāo)落實(shí)情況。在當(dāng)年的6月份，部門(mén)的管理者，要與工作者一道，對(duì)本人年度目標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，哪些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，哪些目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到，主客觀原因有哪些。要針對(duì)那些沒(méi)有按期達(dá)到的目標(biāo)，管理者與工作者商定下半年的改進(jìn)措施，起到對(duì)本人年度目標(biāo)的監(jiān)督作用。
4、自我寫(xiě)出評(píng)價(jià)材料。到了年底，工作者本人按照績(jī)效評(píng)估的統(tǒng)一安排，對(duì)照本人年度目標(biāo)寫(xiě)出年度評(píng)估材料，完成目標(biāo)總體情況，包括自己認(rèn)為成功的地方在哪兒，需要進(jìn)行改進(jìn)的地方在哪兒，本人關(guān)心的難點(diǎn)在哪兒等，參照總體行為準(zhǔn)則，客觀地對(duì)自己進(jìn)行評(píng)價(jià)。
5、管理者寫(xiě)對(duì)被評(píng)估者的評(píng)價(jià)報(bào)告。直接管理者，經(jīng)常接觸被評(píng)估者，容易進(jìn)入評(píng)估者的角色。本部門(mén)每個(gè)工作人員全年的工作業(yè)績(jī)，對(duì)部門(mén)整體目標(biāo)的影響，服務(wù)是什么水平，靈活、判斷和執(zhí)行能力，管理者要客觀地作出綜合評(píng)價(jià)。管理者要與工作人員本人，對(duì)評(píng)估結(jié)論反復(fù)進(jìn)行協(xié)商，多次交換意見(jiàn)，正式寫(xiě)出評(píng)估報(bào)告，報(bào)上級(jí)人事部門(mén)審查備案。
6、被評(píng)估人向上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u估復(fù)議。當(dāng)被評(píng)估人對(duì)管理者作出的評(píng)估報(bào)告有爭(zhēng)議時(shí)，可以向管理者的上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u估復(fù)議，但要闡明理由和事實(shí)。管理者的上級(jí)接到評(píng)估復(fù)議申請(qǐng)后，要組織專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如果發(fā)現(xiàn)管理者的評(píng)估報(bào)告確有不當(dāng)時(shí)，可與管理者商議重新修改評(píng)估報(bào)告。如果管理者的評(píng)估報(bào)告符合實(shí)際，上級(jí)復(fù)議人員要向被評(píng)估人講明調(diào)查核實(shí)的情況。被評(píng)估人向上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u估復(fù)議，并不是每個(gè)被評(píng)估人的必經(jīng)程序。據(jù)英國(guó)有關(guān)方面負(fù)責(zé)人介紹，被評(píng)估人向上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u估復(fù)議的，各部門(mén)都是比較少的，但為了確保評(píng)估報(bào)告的公正和真實(shí)，設(shè)立這一程序是必要和應(yīng)該的。
（四）實(shí)施公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)英國(guó)在實(shí)施公務(wù)員績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，為了比較準(zhǔn)確和客觀地反映每個(gè)公務(wù)員在一年中工作狀況的優(yōu)劣程度，無(wú)論是中央政府公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估，還是地方政府工作人員的績(jī)效評(píng)估，都規(guī)定評(píng)估的不同檔次。從全國(guó)的情況來(lái)看，大體分為三至七個(gè)不同檔次，多數(shù)部門(mén)分為五個(gè)檔次。現(xiàn)主要介紹在英國(guó)有代表性的以下三種類(lèi)型：
第一、內(nèi)閣辦公室式的分檔法。英國(guó)內(nèi)閣辦公室制定的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)有一定的普遍性和代表性。內(nèi)閣辦公室把評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為五個(gè)級(jí)別檔次，即：一級(jí)最出色；二級(jí)比較出色；三級(jí)能夠達(dá)到圓滿程度；四級(jí)需要改進(jìn)；五級(jí)業(yè)績(jī)不佳，不能接受。在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，公務(wù)員的直接上級(jí)按照評(píng)估的內(nèi)容，根據(jù)被評(píng)估人一年的業(yè)績(jī)表現(xiàn)，用打分的辦法，在五個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中，確定其中的一個(gè)級(jí)別檔次。
桑德蘭市政府工作人員的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)閣辦公室的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基本類(lèi)同，也是分作五個(gè)級(jí)別檔次，即：A檔為工作出色；B檔為工作比較出色；C檔為適應(yīng)本工作；D檔為在了解適應(yīng)工作；E檔為工作不令人滿意。
第二、公務(wù)員學(xué)院式的分檔法。英國(guó)公務(wù)員學(xué)院的管理與中央政府部門(mén)的管理有所不同，管理者對(duì)工作人員的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也略有區(qū)別，他們把評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)級(jí)別檔次，即：一級(jí)為杰出，能出色完成工作目標(biāo)，高于要求標(biāo)準(zhǔn)；二級(jí)為高效，某些工作超出目標(biāo)要求的標(biāo)準(zhǔn)；三級(jí)為有效，能在本崗位達(dá)到所有的目標(biāo)要求；四級(jí)為不佳，有許多方面達(dá)不到目標(biāo)要求，需要?jiǎng)e人協(xié)助。
第三、貿(mào)工部式的分檔法。英國(guó)留工部對(duì)工作人員的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，比其他部門(mén)分得更細(xì)一些，他們把評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為七個(gè)級(jí)別檔次，即：一檔為1級(jí)，工作杰出；二檔為2級(jí)加，工作比較杰出；三檔為2級(jí)，超出工作標(biāo)準(zhǔn)；四檔為3級(jí)加，剛剛達(dá)標(biāo)，沒(méi)有失誤；五檔為3級(jí)，剛剛達(dá)標(biāo)，偶有失誤；六檔為4級(jí)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)；七檔為5級(jí)，工作不能被接受。貿(mào)工部雖然把評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)定為七個(gè)檔次，但仍是由前述的五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)演變而來(lái)的。
無(wú)論被評(píng)估者所在部門(mén)采取哪種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，管理者作出的評(píng)估結(jié)論，都要先同被評(píng)估者本人見(jiàn)面，然后再報(bào)管理者的上級(jí)。要充分體現(xiàn)評(píng)估是一個(gè)全公開(kāi)的過(guò)程，也是一個(gè)相互溝通的過(guò)程。
（五）公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估與晉職加薪掛鉤英國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度之所以能夠長(zhǎng)期持久地堅(jiān)持下來(lái)，很重要的一個(gè)原因，在于它不僅僅是一種精神激勵(lì)，而且同被評(píng)評(píng)估者個(gè)人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益掛鉤。這就使管理者與被評(píng)估者雙方，都增強(qiáng)了貫徹執(zhí)行績(jī)效評(píng)估制度的自覺(jué)性和主動(dòng)性。
英國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度，中央政府部門(mén)與地方政府在掛鉤內(nèi)容、掛鉤形式和掛鉤幅度等方面并不完全相同。中央政府部門(mén)普遍與加薪掛鉤，并不直接與晉職掛鉤，只是可以作為職位升遷的依據(jù)，在職位有空缺時(shí)，優(yōu)先加以考慮。地方政府則直接與晉加薪掛鉤。
中央政府：以?xún)?nèi)閣辦公室和貿(mào)工部為例，內(nèi)閣辦公室規(guī)定，在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估中，當(dāng)年被評(píng)為一級(jí)的，在第二年加薪1000英鎊，二級(jí)的加薪500英鎊，三級(jí)的加薪100英鎊，四、五級(jí)的不能加薪。貿(mào)工部規(guī)定，在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估中，當(dāng)年被評(píng)為一檔的，第二年加薪6%，二檔的加薪4%，三至五檔的加薪2%，六至七檔的不但不加薪，有的還要被辭退或解雇。
地方政府：以桑德蘭市為例，政府工作人員在績(jī)效評(píng)估中，被評(píng)為A檔的，要在當(dāng)年內(nèi)提升，工資增長(zhǎng)6%；被評(píng)為B檔的，要在第二年內(nèi)提升，工資增長(zhǎng)4%；被評(píng)為C、D兩檔的，職位不升，工資增長(zhǎng)2%；被評(píng)為E檔的，職位不升，工薪不增。
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