[ 李笑杰 ]——(2006-4-11) / 已閱13195次
“警民聯調”工作的法律思考
深圳市公安局八卦嶺派出所所長 李笑杰
一直以來，公安基層派出所每天要應付大量的非警務糾紛，此已經成為困擾基層工作的一大難題。據有關數據顯示，在南方城市，特別是在深圳，基層派出所每天接報的警情，約60%為非警務的糾紛，公安機關要耗費大量的警力去調解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能。但是，群眾利益無小事，很多糾紛如果處理不當，很容易由此形成治安、刑事案件，甚至釀成上訪案件及群體性事件，對社會安定造成很大的沖擊。社會在發展，傳統的治安調解已滿足不了群眾對調解的需求。公安機關一直貫徹執行群眾路線，為維護社會穩定發揮了重要作用。但另一方面，使群眾形成了“有困難找警察”的思維模式和習慣做法，因此，群眾有了糾紛不去找基層調解組織，而直接打110報警，希望公安機關介入解決。全國很多城市的公安機關已經意識到多種渠道化解民間糾紛的必要性，為了給政府節約司法成本，加強治安防范及密切警民關系，紛紛制定了“警民聯調”工作機制，將街道的人民調解與公安的治安調解有機結合，在基層派出所辦公樓內設立“警民聯調”工作室，從而使得大量的非警務糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對構建和諧社會做出了積極的貢獻。但是，我們也由此發現了“警民聯調”產生的一些負面問題。因為缺乏深入的調研，很多城市的公安機關只是簡單的將人民調解與治安調解混合，未解決兩者的法理銜接，致使很多因民間糾紛形成的治安案件錯誤的通過了人民調解來解決，給公安機關帶來了巨大的司法風險。為了使“警民聯調”真正的發揮作用，使公安機關規避潛在的法律風險，筆者認為，如下問題值得我們認真探討。
一、人民調解與公安治安調解的性質界定
人民調解和公安部門的治安行政調解都是“大調解”的重要組成部分，是化解人民內部矛盾的重要手段，特別是在化解民間糾紛方面都發揮了重要的作用。但我們不能否認，人民調解與公安行政調解是屬于不同性質的調解。《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條規定的調解屬于行政調解的范疇。從立法本意來看，既然治安調解規定于處罰法之內，那么也就是說，治安調解有存在的法律價值及依據，它不能用人民調解來替代。如果強行用人民調解來替代治安調解，那公安機關要承擔因使用不同性質的調解而產生的司法風險。主要的風險為：《人民調解協議書》具有民事合同的法律效力，而《治安調解協議書》即不具有民事合同的法律效力；從中可以知道，一旦當事人事后反悔，救濟措施即完全不同。治安調解協議簽訂后當事人反悔的，公安機關應當依照治安管理處罰法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。而人民調解協議簽訂后反悔的，當事人只能持協議書向人民法院提起訴訟，法院只需對協議進行審查與認可，而不需重新對原糾紛進行再審。如果公安機關將本應進行治安調解的案件用人民調解來代替，那么出現上述反悔的情況，當事人訴訟后法院的判決得不到執行時，必定會出現一方違反治安管理的行為人逃避了法律的制裁，公安機關的司法風險不言而喻。
二、人民調解與治安調解有機銜接的必要性
在新的歷史條件下，社會矛盾進一步突顯，我們對此必須要有清醒的認識。我們都知道，“和為貴”式的調解在中國有著源遠流長的歷史，深深滲透于我國的政治、經濟、文化和民族心理之中，有著廣泛的群眾基礎。因勢利導，充分發揮其作用，定能將影響社會穩定的群眾矛盾消滅在萌芽狀態、化解在基層，達到“防范于未然之處，消災于無形之中”的效果，對構建和諧社會具有重大意義。無論是傳統社會還是現代法治社會，都會產生特定的糾紛解決需求，基于社會主體價值觀和偏好、糾紛類型等因素，就必然需要多元化的糾紛解決機制。在構建和諧社會日漸深入人心的情況下，調解的價值應該得到進一步的提升，調解的領域也應進一步擴大。同時，糾紛解決機制的形成，永遠是一個實踐先行的動態發展過程，應鼓勵各種探索和嘗試，并對實踐中積累的行之有效的方法、模式用法律的形式固定下來。另外，處理違法犯罪是一項綜合性的社會系統工程，刑事法律、治安法律法規只能解決其中一部分問題，把刑事法律、治安法律法規作為萬能處方是不對的，因為刑事法律、治安法律法規只是社會處方中特殊的一種，更多的是在它們之外。因此在構建社會主義和諧社會成為時代主題的背景下，將人民調解與治安調解有機銜接，探索警民聯調的新型機制，具有重要的歷史意義。
三、人民調解與治安調解有機銜接的法律依據
為了規避警民聯調所帶來的司法風險，警民聯調工作必需要在法律規定的框架內進行。因此，我們必須要利用法律來解決兩種不同性質的調解銜接問題。
人民調解的法律依據：《人民調解工作若干規定》第二十條規定，人民調解的受理范圍為發生在公民與公民之間、公民與法人及其他社會組織之間、法人與法人之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。
治安調解的法律依據：《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條規定：對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。
從上述兩者法律依據來看，我們可以看出，兩者內容有交叉重疊的地方。如因民間糾紛引起的打架斗毆，肯定涉及了相關的經濟賠償問題；損毀他人財物，也同樣涉及了損害賠償的問題。經濟賠償及損害賠償均屬民事權利義務爭議的范疇，這是毫無疑問的事實。也就是說，此類治安案件的當事人除了違反治安管理的行為外，還存在民事權利義務的爭議。人民調解只能解決民事權利義務爭議，對于違反治安管理的行為，其無權進行處理（調解），故要將治安案件全部進行人民調解，顯然不當。但《治安管理處罰法》規定此類案件可以治安調解處理，治安調解是通過對案件中因打架斗毆或者損毀他人財物而產生民事權利義務爭議進行調解，從而使被傷害人或者財物被損害方獲得賠償后放棄追究另一方當事人的法律責任。因此，治安調解不僅解決了民事權利義務的爭議，還解決了違反治安管理的行為人不再受法律追究的問題。既然人民調解與治安調解在調解范圍內有部分重合，那么，兩者的銜接問題由此迎刃而解。
四、人民調解與治安調解銜接構想
既然解決了人民調解與治安調解銜接的法律依據，那么下一步最重要的就是如何操作的問題了。筆者認為，發生了《治安管理處罰法》第九條規定的治安案件，需要治安調解處理的，可以先就當事人雙方的民事權利義務爭議的部分進行人民調解。在此必須特別注意，人民調解要堅持雙方自愿的原則。一旦民事權利義務爭議的部分通過人民調解成功解決，即立刻進入治安調解。既然當事人一方通過人民調解獲得了賠償，其肯定會放棄追究另一方當事人的法律責任，治安調解也會同時成功。因此，當事人雙方在第一階段簽訂的是《人民調解協議書》，第二階段簽訂的是《治安調解協議書》。就算協議簽訂后出現一方反悔的情況，公安機關仍然可以介入處理，從而有效規避了公安機關在調解過程中的司法風險。這種操作方式才是真正意義的“警民聯調”。
