[ 王國鈞 ]——(2000-9-1) / 已閱20777次
淺談建立統計行政許可制度淺談建立統計行政許可制度
南京市統計局 王國鈞
許可制度是目前世界各國已經普遍建立的法律制度，廣泛運用于政治、經濟、文教各個領域。許可制度在我國的經濟發展中正發揮越來越大的作用，許可的種類也越來越多。在統計工作領域建立統計行政許可制度的問題，已越來越受到社會各方面的重視。盡管目前還沒有明確提出統計行政許可的概念，但在有關的統計法律法規和政策文件中已分別從不同的角度對這個問題的實質內容有所涉及。本文擬從目前統計工作的實際出發，對建立統計行政許可制度提一點粗淺的看法。
統計行政許可的概念和統計行政許可的分類
統計行政許可是統計行政主管機關根據個人、組織的申請。依法準許個人、組織從事某種統計活動的行政行為，通常授予書面證書形式賦予個人、組織以統計方面的某種權力能力或確認具備統計方面的某種資格。
根據目前統計工作的現實情況，統計行政許可可分為：
（一）、有關統計調查人員方面的許可
目前有關統計法律法規和政策文件規定從事統計工作的人員必須持證上崗。國家統計局已于1989年7月8日印發了《統計專業人員崗位專業知識培訓暫行辦法》，經過近十年的努力取得了一定的成效，但在配套措施上、宣傳的力度上和培訓的組織方式上還有待進一步改進。
（二）、有關統計調查組織方面的許可
1、對于國內統計調查組織方面的許可，目前，在國家統計法和我省的統計法規中還沒有系統具體的規定，但全國有一些省市已作出明確的規定。如《重慶市統計管理條例》第二十一條規定：“開辦經營性統計信息服務機構應當經市或區、縣（市）人民政府統計機關根據國家規定審核同意……方可開業”。
2、對于涉外調查者，有關文件規定，國內外商獨資企業、外方控股的中外合資企業、以外方為主的中外合作企業和外國公司常駐代表機構以及外國公司的分公司等組織，不得擅自在我國境內進行統計調查活動。《統計法》第三十二條第二款規定“中華人民共和國境外的組織、個人在中華人民共和國境內進行統計調查活動，須事先依據規定報請審批。”根據上述規定，一些國際組織和境外機構、個人在中國境內進行統計調查活動，應報請國家統計局或縣級以上地方人民政府統計機構許可，凡未經許可者不得進行統計調查活動。
（三）、有關統計調查內容的許可
禁止非法調查。對于政府各部門的跨系統調查，必須要得到統計行政主管部門的許可。
對于各部門涉及到的將調查結果提供給境外委托者的調查，在開始前必須要經批準，得到統計行政主管部門的許可方能進行。
建立統計行政許可制度的意義
實行統計行政許可制度具有重要意義，主要表現在：
實行統計行政許可制度有利于提高統計數字的質量。
許可具備統計上崗資格的統計人員從事統計工作是統計行政許可的一項重要內容。實行這一統計行政許可的前提條件是一切國家機關、社會團體、企業、事業組織和個體工商戶以及街道居委會、村民委員會等統計調查對象都明確了依照《統計法》和國家規定“如實提供統計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改”是自己法定的義務。這是因為申請領取統計上崗證的統計行政許可活動具有與其他行政許可不同的特點。首先，統計調查對象提出申請領取統計上崗證的原動力是為了履行統計法律法規規定其應盡的義務而不象公民領取營業執照是為了獲利。如果不明確這一義務和相應的統計法律責任，便沒有領取統計上崗證的積極性。其次，在統計調查活動中，有一對看起來似乎是矛盾的現象，即一方面國家要求統計調查對象提供統計資料，另一方面又要對從事統計的人員進行限制，需得到統計行政主管部門的許可持證上崗。若不明確統計調查對象的統計義務，便無從談起統計行政許可問題。
既然統計調查對象有如實提供統計資料的義務，為確保其義務的切實履行，不至于因為統計人員業務素質低下影響統計數字的質量，其統計人員必須具備執行統計任務所需的專業知識，否則履行統計義務無異于一句空話。
統計是加強國民經濟核算和宏觀調控的一項重要的基礎工作，真實性是其生命線。這幾年以來由于統計人員業務素質不高造成統計數字嚴重失實的現象時有發生，給各級黨政領導的宏觀決策產生了十分不利的影響。為此中共中央辦公廳、國務院辦公廳在中辦發（1998）7號文件中明確提出要實行統計人員“持證上崗制度”。《統計法》中也明確要求“統計人員應當……具備執行統計任務所需要的專業知識”。《江蘇省統計管理條例》第十條規定：“統計業務人員應經縣級以上人民政府統計機構考核。對于合格者發給《統計上崗合格證書》；對于不合格者，有關部門要組織培訓，經考核仍不合格的，應調離統計業務崗位。”這些法律法規和政策為實行統計人員上崗許可制度提供了法律上的依據。從這個意義上講，國家禁止任何單位、組織隨意指派不具備條件的人員來從事統計工作的，從事統計工作的人員必須要提出申請，經過考核得到統計行政主管部門的許可才能上崗操作。因而，實行統計人員持證上崗這一許可制度，是提高統計數字的質量的重要保證。
2、實行統計行政許可制度有利于加強統計調查的管理。
在統計調查活動中實行統計行政許可制度是加強統計調查管理的一項重要措施，對于保證統計調查的科學性、統一性，防止利用統計調查竊取國家秘密、損害社會公共利益、進行欺詐活動具有重要意義。目前在這方面，國家也作了一些原則規定。
首先，按照統計法的精神政府各部門開展統計調查活動凡調查對象超出本部門管轄系統的，必須要經統計行政主管部門審批。換句話說，國家禁止政府各部門跨系統開展統計調查，而經過政府統計行政主管部門的許可才可開展跨部門的統計調查。其目的是為了維護統計指標的統一性、科學性，減輕基層的負擔。國家統計局估算，由于重復調查每年全國將浪費近億元。據貴州省粗略統計，全省為完成各種重復性統計報表，一年約需1000多人，浪費紙張20多噸，開支經費250多萬元。
其次，根據1998年中辦7號通報的精神，接受境外組織、個人和國內外商獨資企業、外方控股的中外合資企業、以外方為主的中外合作企業的委托、資助或其他形式合作進行的統計調查活動，事先必須報政府統計行政主管部門審批。同時，統計法律禁止境外的組織、個人在中華人民共和國境內進行統計調查活動。這就是說，禁止任何單位、組織、個人擅自接受境外的要求在我國開展調查活動，也禁止境外組織、個人在我國境內開展調查。這類調查活動的開展必須經過政府統計行政主管部門的許可。這對于保守國家秘密，維護國家的安全具有十分重要的意義。如1993年5月，國際貨幣基金組織通過《紐約時報》首次公開披露采用新的計算方法，即“購買力評價法”對各國經濟實力進行新的估算，得出我國經濟實力排在全世界第三位的結論，美國據此大肆鼓吹“中國威脅論”。對此國家統計局及有關部門進行了反駁。但是，一些國外組織或個人通過問卷調查來補充他們這方面的依據。如果不實行統計行政許可制予以限制，對我國將產生十分不利的影響。
第三，國內一些根本不具備統計調查能力的單位隨意進行統計調查，調查結果謬誤百出，造成不良的社會影響。特別是一些報社、雜志社、研究所，沒有統計方面的專業人才，也缺乏進行統計調查的起碼條件，但為了賺錢，便隨意接受委托進行調查，其調查結果基本不具備科學性、真實性。而這些組織又把這些不科學、不真實的結果為自己所用，變成欺騙社會公眾、撈取不義之財的手段。對于這方面國家還沒有實行明確的許可制度。因此，急需進行規范。
實行統計行政許可制度有利于保持統計隊伍的穩定，保證統計工作的順利開展。
經過統計行政許可獲得統計上崗證的統計人員，根據統計法律法規的規定，必須要保持相對的穩定。《江蘇省統計管理條例》第十條第二款規定：“經考核合格的統計人員不應隨意調離統計崗位。”這為統計隊伍的穩定提供了法律上的依據。按照法定程序和規定經過統計行政主管部門的許可而制定的統計調查表，有關統計調查對象就有填報的義務。
對建立統計行政許可制度的幾點看法
建立統計行政許可制度必須要加大統計執法檢查和統計法宣傳教育的力度。
各級統計部門要定期對統計執法情況進行檢查，特別要對統計人員持證上崗、各部門的統計調查活動進行檢查，對于無證上崗者，要限期改正并對有關責任人予以批評教育。同時，要采取多種形式開展統計法的宣傳教育活動。通過檢查和宣傳進一步明確統計權利和義務以及統計法律責任，為實行統計行政許可制度創造一個良好的氛圍。
進一步完善統計法律法規，為建立統計行政許可制度提供法律上的保障。
目前盡管在有關統計的政策文件和地方性法規、規章中對統計行政許可制度有一些規定，但不少卻規定得較為含糊。如《統計法》對統計人員無證上崗未作禁止性規定。這主要因為考慮到全國經濟發展不平衡以及統計工作的現實。但隨著經濟的發展以及對于江蘇省等經濟發達省份，理應逐步作出明確的規定，這是現實可行的。又由于統計是一項貌似簡單實則技術性較強、要求較高的工作，若隨便任何人都可以上崗搞統計必然對國家的宏觀決策產生危害的潛在可能性，因而不實行統計行政許可制度是難以保證數字質量的。此外，對民間統計調查機構的設立理應在統計法律法規中作出具體的規范，并授予縣級以上人民政府統計機構以統計行政許可權。
要提高對建立統計行政許可制度重要性的認識
建立統計行政許可制度的重要意義，本文已作了闡述。由于在我國提出這個觀點的人還不多，統計法律法規中也只是有所涉及且并非是嚴格意義上的統計行政許可的規定，還有許多應實行統計行政許可的方面未實行許可。隨著社會主義市場經濟的發展，經濟成分多元化格局的逐步形成，隨之出現的統計活動的混亂局面急待規范。因此，筆者認為，建立這項制度已迫在眉睫。關鍵問題在于各級黨政領導和廣大統計調查對象要提高思想認識。作為黨政領導要明確建立統計行政許可制度是保證統計數字質量、維護統計工作秩序的前提，從而積極支持建立統計行政許可制度。作為統計調查對象要明確自身在統計上的權利與義務，從而嚴格依法辦事，積極支持統計行政許可工作的開展。
