[ 倪學(xué)偉 ]——(2006-4-17) / 已閱12041次
略論海關(guān)行政復(fù)議
倪學(xué)偉
海關(guān)行政復(fù)議是指海關(guān)相對(duì)人對(duì)海關(guān)作出的具體行政行為不服，申請(qǐng)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)依照法定程序重新審查，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷、變更或維持原海關(guān)具體行政行為的整個(gè)行政司法過(guò)程。
一、海關(guān)行政復(fù)議的特征
海關(guān)行政復(fù)議屬于涉外復(fù)議，具有強(qiáng)烈的涉外性。海關(guān)是國(guó)家的進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，是國(guó)家的涉外經(jīng)濟(jì)行政管理部門。海關(guān)的職能表現(xiàn)為對(duì)進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、物品的監(jiān)管，以及征收關(guān)稅、查緝走私、進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易統(tǒng)計(jì)等，這些職能都具有涉外因素，是具體的涉外行政行為。當(dāng)這些行為成為被復(fù)議的對(duì)象時(shí)，即是涉外行政復(fù)議。維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保障國(guó)家利益原則是涉外行政復(fù)議的根本原則，國(guó)家主權(quán)和利益不容復(fù)議是海關(guān)行政復(fù)議的前提和基礎(chǔ)。
海關(guān)行政復(fù)議的申請(qǐng)人是從事進(jìn)出境活動(dòng)的海關(guān)相對(duì)人，被申請(qǐng)人是作出具體行政行為的海關(guān)。當(dāng)公民、法人和其他組織、團(tuán)體從事進(jìn)出境活動(dòng)時(shí)，都是海關(guān)相對(duì)人，處于受海關(guān)監(jiān)督和管理的地位，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。如果海關(guān)相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵犯或被認(rèn)為受到侵犯，則相對(duì)人有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定采取救濟(jì)措施，申請(qǐng)海關(guān)行政復(fù)議就是重要的救濟(jì)措施之一。海關(guān)行政復(fù)議的被申請(qǐng)人只能是作出具體行政行為的海關(guān)，其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都不能成為被申請(qǐng)人。盡管海關(guān)具體行政行為是由海關(guān)關(guān)員作出的，但關(guān)員在履行職務(wù)時(shí)所作出的行為是代表海關(guān)的，其后果只能由海關(guān)承擔(dān)，關(guān)員不能成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。當(dāng)然，這并不能排除關(guān)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)因重大過(guò)失造成損害而承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任的可能性。
海關(guān)行政復(fù)議是海關(guān)相對(duì)人認(rèn)為海關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的。具體行政行為是海關(guān)運(yùn)用其權(quán)力對(duì)特定的相對(duì)人所作的單方面具體處理或處罰，海關(guān)總署和有關(guān)海關(guān)制定具有普遍拘束力的海關(guān)法律規(guī)范的抽象行政行為不能成為被復(fù)議的對(duì)象。可以作為海關(guān)行政復(fù)議對(duì)象的具體行政行為有：（1）根據(jù)《海關(guān)法》第53條的規(guī)定對(duì)海關(guān)行政處罰不服的；（2）根據(jù)《海關(guān)法》第46條的規(guī)定同海關(guān)發(fā)生納稅爭(zhēng)議的；（3）根據(jù)《行政復(fù)議條例》第9條的有關(guān)規(guī)定，對(duì)海關(guān)其他具體行政行為不服的。海關(guān)具體行政行為是否客觀上侵犯海關(guān)相對(duì)人的合法權(quán)益，不是海關(guān)行政復(fù)議的必要前提，因此，海關(guān)行政復(fù)議的結(jié)果可能是撤銷、變更或維持原海關(guān)作出的具體行政行為。
海關(guān)行政復(fù)議必須向作出具體行政行為的海關(guān)、或上一級(jí)海關(guān)、或海關(guān)總署提出，由海關(guān)復(fù)議機(jī)構(gòu)和復(fù)議人員依法進(jìn)行復(fù)議。
二、海關(guān)行政復(fù)議的作用
海關(guān)行政復(fù)議有利于維護(hù)和監(jiān)督海關(guān)依法行使職權(quán)。海關(guān)行使職權(quán)以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，其特點(diǎn)是權(quán)力服從與單向強(qiáng)制，具有國(guó)家權(quán)威性，但是無(wú)邊的權(quán)威性和缺乏制衡的強(qiáng)制必然導(dǎo)致濫用權(quán)力，損及無(wú)辜。因此，海關(guān)行政復(fù)議作為一種維護(hù)和監(jiān)督海關(guān)依法行使職權(quán)的制度得以確立，使海關(guān)爭(zhēng)議盡可能解決于海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，減少不必要的人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)，樹(shù)立和維護(hù)海關(guān)威信，為海關(guān)更好地履行監(jiān)督職能服務(wù)。
海關(guān)行政復(fù)議有利于防止和糾正海關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。海關(guān)行政復(fù)議制度的確立，完善了海關(guān)的自我監(jiān)督機(jī)制，明確了海關(guān)內(nèi)部和上下級(jí)海關(guān)之間的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督與被監(jiān)督的地位，強(qiáng)化了海關(guān)依法監(jiān)督的守法意識(shí)和自律觀念，為防止海關(guān)違法及不當(dāng)具體行政行為設(shè)置了一個(gè)法律屏障，也為海關(guān)糾正其違法及不當(dāng)具體行政行為提供了一個(gè)法律救濟(jì)手段。經(jīng)過(guò)復(fù)議，如果海關(guān)具體行政行為合法的，決定予以維持；如果海關(guān)具體行政行為適用法律、法規(guī)不正確，或事實(shí)不清，或違反法定權(quán)限和程序的，依法決定撤銷或予以變更。
海關(guān)行政復(fù)議有利于保護(hù)海關(guān)相對(duì)人的合法權(quán)益。海關(guān)行使監(jiān)管職能的一個(gè)顯著特征就是海關(guān)單方面意思表示的強(qiáng)制性管理，海關(guān)相對(duì)人處于被管理和服從的被動(dòng)地位。通過(guò)行政復(fù)議，給海關(guān)相對(duì)人提供了一個(gè)變被動(dòng)為主動(dòng)的機(jī)會(huì)，從積極的方面運(yùn)用行政司法手段實(shí)現(xiàn)權(quán)利，保護(hù)合法權(quán)益。通過(guò)行政復(fù)議，及時(shí)、妥善地解決爭(zhēng)議，盡快減低違法和不當(dāng)行為造成的損失和其他不良影響，使海關(guān)相對(duì)人的合法權(quán)益得到行政領(lǐng)域內(nèi)的盡可能的切實(shí)保護(hù)。
通過(guò)海關(guān)行政復(fù)議，還有助于發(fā)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管、征稅、查私等活動(dòng)中的疏忽和漏洞，吸取教訓(xùn)，提高海關(guān)具體行政行為的質(zhì)量。同時(shí)通過(guò)行政復(fù)議解決海關(guān)爭(zhēng)議，也減輕了法院受理海關(guān)行政案件的壓力。
三、海關(guān)行政復(fù)議的決定及其效力
海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審理后，就被申請(qǐng)人所作出的具體行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)葐?wèn)題依法作出的裁判，就是海關(guān)行政復(fù)議決定。
海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理案件后，可分別情況，依法作出以下決定：（1）海關(guān)具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限和程序的，決定維持。（2）海關(guān)具體行政行為有程序上的不足，決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正。（3）被申請(qǐng)人不履行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行。（4）海關(guān)具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更，并可責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為：主要事實(shí)不清的；適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令錯(cuò)誤的；違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的；超越或者濫用職權(quán)的；海關(guān)具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?br>
《行政復(fù)議條例》第46條第二款規(guī)定：“復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。”《海關(guān)行政復(fù)議實(shí)施辦法》第28條規(guī)定：“除不服海關(guān)行政處罰的復(fù)議決定書(shū)外，海關(guān)行政復(fù)議決定書(shū)一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于不服行政處罰的復(fù)議決定，復(fù)議申請(qǐng)人在規(guī)定期限內(nèi)未向人民法院起訴的，復(fù)議決定書(shū)即為生效。”以上關(guān)于復(fù)議決定效力問(wèn)題的規(guī)定，包含有三方面的意思：
第一，復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)就具有拘束力。海關(guān)復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)，被申請(qǐng)人不得以同樣的事實(shí)和理由作出與復(fù)議決定內(nèi)容不同的海關(guān)具體行政行為，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)或其上一級(jí)海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)不得任意變更、撤銷復(fù)議決定，或任意停止復(fù)議決定的執(zhí)行，除非發(fā)現(xiàn)復(fù)議決定確有錯(cuò)誤，通過(guò)復(fù)議監(jiān)督程序重新復(fù)議并作出決定。
第二，復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)就具有執(zhí)行力。海關(guān)復(fù)議決定都是非終局性的，申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可在法定期限內(nèi)向法院起訴，并開(kāi)始海關(guān)行政訴訟程序。訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是行政訴訟法的基本原則，除非出現(xiàn)行政訴訟法規(guī)定的停止執(zhí)行的例外情形，申請(qǐng)人仍要執(zhí)行復(fù)議決定，否則將依法強(qiáng)制執(zhí)行。同樣，被申請(qǐng)人也必須履行業(yè)已生效的復(fù)議決定的內(nèi)容。海關(guān)復(fù)議決定的這種執(zhí)行力主要是為了保證國(guó)家海關(guān)行政管理的穩(wěn)定性、連續(xù)性。當(dāng)然，這也是以海關(guān)復(fù)議的合法、正確為前提的。
第三，復(fù)議決定送達(dá)后，在法定期限內(nèi)申請(qǐng)人未向法院起訴，或未向海關(guān)總署申請(qǐng)納稅爭(zhēng)議再?gòu)?fù)議的，復(fù)議決定即具有確定力，申請(qǐng)人不得再以該海關(guān)具體行政行為作為爭(zhēng)議對(duì)象提起海關(guān)行政訴訟或申請(qǐng)?jiān)俅螐?fù)議。
本文首次發(fā)表于《江西法學(xué)》1997年第1期。
倪學(xué)偉 廣州海事法院法官。電話：020-3406 3886 電子郵箱：nxw8859@163.com
