[ 張昭輝 ]——(2006-4-20) / 已閱21389次
“民航公安”辨
張昭輝
主題詞：民航公安
內(nèi)容摘要：民航公安作為一個警種和一類專門公安機關(guān)，社會各界對其認識一直存在模糊之處，一定程度上影響了民航公安體制的改革和職能作用發(fā)揮。因此只有正本清源，對民航公安的含義和演變進行辨析，才能真正了解民航公安。
風風雨雨中，民航公安不知不覺中已經(jīng)走過25年�；厥鬃哌^的25年歲月，民航公安有過輝煌，有過寂寥，如今又面臨著體制改革的浴火考驗。民航公安在新時期如何重新定位？它的改革之路究竟該怎么走？……面對這一個個的問號，作為民航公安的一員，我們有著太多的感慨和思考。
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首先我們來探討一下什么才是“民航公安”�！懊窈焦病边@一概念語意中一般包含有以下幾個義項：
一、民航系統(tǒng)公安機構(gòu)簡稱；
二、一個警種的名稱；
三、一警種全部成員的總稱；
四、一類專門公安機關(guān)。
對于第一個義項我們并不陌生，民航系統(tǒng)公安機構(gòu)是在1981年4月11日根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機構(gòu)的請示報告》（國發(fā)〔1981〕109號），由公安部、民航總局共同組建，列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導的特殊公安機構(gòu)。民航系統(tǒng)的公安機構(gòu)既是民航的一個機構(gòu)，又是公安部門的派出機關(guān)。民航總局設(shè)公安局，執(zhí)行公安部業(yè)務(wù)局權(quán)限。民航地區(qū)管理局設(shè)公安處，執(zhí)行行署公安處權(quán)限。民航省（自治區(qū)）管理局、飛行專科學校設(shè)公安分處，執(zhí)行縣公安局權(quán)限。航空站設(shè)派出所或公安特派員。民航公安干警的編制單列。民航總局公安局列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導。民航所屬各公安處、分處受所在單位黨政領(lǐng)導。在公安保衛(wèi)業(yè)務(wù)上，受民航總局公安局和所在省、市、自治區(qū)公安廳（局）雙重領(lǐng)導。近年來由于民航體制改革的深入，省一級管理局撤銷，大部分民航機場公安機關(guān)將移交地方屬地管理，原有的民航公安體制結(jié)構(gòu)被打亂，一些原本屬于民航系統(tǒng)的公安機構(gòu)由于行政隸屬關(guān)系的變更，成為非民航系統(tǒng)的公安機構(gòu)。同時民航系統(tǒng)公安機構(gòu)的種類和形式發(fā)生了變化，出現(xiàn)了諸如空中警察之類的新的民航公安機構(gòu)。
空中警察是人民警察隊伍的重要組成部分，是一支專門的公安力量。2002年3月3日，根據(jù)《民航體制改革方案》（國發(fā)［2002］6號）精神由民航總局開始組建，其組織機構(gòu)按《中國民航空中警察組建方案》的規(guī)定設(shè)置如下：在民航總局公安局設(shè)立空中警察總隊，在各航空公司分別設(shè)立支隊，再下設(shè)大隊，再下設(shè)中隊。民航空中警察隊伍的組建，為依法執(zhí)行反劫機、反炸機等反恐任務(wù)提供了有力的組織保障。它的誕生將把民航空中安全保衛(wèi)工作進一步納入法制化軌道�？站犖閷⒁婪ㄐ惺狗婪逗椭浦菇贆C、炸機、非法干擾安全飛行的行為，維護機上秩序，保護乘客生命財產(chǎn)安全的重要職能。民航空中警察的組建對加強民航空防安全和反恐怖工作，對維護國家安全具有重大意義 。
第二個義項中所指的警種是指根據(jù)不同的標準，警察人員可以分為不同的種類。 精確點說，警種就是根據(jù)公安工作中不同的業(yè)務(wù)和某些專業(yè)的特殊需要而設(shè)置的人民警察的專業(yè)類別。 民航公安作為一個警種，專指那些擔任法律法規(guī)所規(guī)定的有關(guān)民航系統(tǒng)內(nèi)安全保衛(wèi)職責的人民警察。民航公安的主要任務(wù)和職責是負責民航系統(tǒng)內(nèi)部以及機場的安全防范工作，維護民航系統(tǒng)的治安秩序，同破壞機場設(shè)施、劫持飛機等暴力犯罪作斗爭，以確保機場和航空器飛行的安全。空中警察是較為年輕的一個警種，它應(yīng)當履行的職責包括：對客艙實施安全檢查；依法維護空中治安秩序；防范、制止和打擊破壞民用航空器以及劫機、炸機等干擾事件；依法制止發(fā)生在機上的其他違法犯罪活動；制止其他一切有礙飛行秩序和公共安全的行為。
第三個義項是指民航公安這一警種下全體人民警察的總稱。自1981年成立民航公安以來，民航公安的隊伍構(gòu)成越來越多元化，由當初單一的民航管理部門公安民警逐步演化為民航管理部門公安民警（中國民用航空局公安局機關(guān)的人民警察和華北、華東、東北、廣州、西南、西北、烏魯木齊民航管理局公安局及其所屬公安機構(gòu)的人民警察）、民航飛行學院系統(tǒng)公安民警（民航飛行學院機場公安局及其所屬機場派出所的人民警察）、地方機場公安民警、空中警察等等。概括來講這一警種的成員包括民航系統(tǒng)內(nèi)部公安機構(gòu)的人民警察和地方公安機關(guān)派駐機場的公安機關(guān)的人民警察。
第四個義項所指的民航公安機關(guān)是國家專門公安機關(guān)之一，人民公安機關(guān)的組成部分，它是國家在民航系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行公安保衛(wèi)任務(wù)的專門機關(guān)。 所謂專門公安機關(guān)也稱專業(yè)公安機關(guān)，是指經(jīng)國務(wù)院批準，在國家有關(guān)部門內(nèi)設(shè)立的專門從事一定范圍內(nèi)公安業(yè)務(wù)的公安機關(guān)。專業(yè)公安機關(guān)既是有關(guān)部門的組成部分，又是中央公安機關(guān)的派駐機構(gòu)，行使中央公安機關(guān)授予的相應(yīng)職權(quán)。 目前對民航公安機關(guān)成員組成較為權(quán)威的一個界定出自《中國民用航空總局關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例>有關(guān)問題的通知》，該通知所稱“民航公安機關(guān)”是指根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機構(gòu)的請示報告》（國發(fā)〔1981〕109號）成立的，由民航總局公安局派駐在民航各地區(qū)管理局、�。▍^(qū)、市）局、機場（航站）的公安機關(guān)；以及在民用航空安全保衛(wèi)工作中接受民航總局公安局或者民航地區(qū)管理局公安局的行業(yè)領(lǐng)導，并接受其委托的地方所屬機場的公安機關(guān)。由于空警在該文件出籠時還沒有成立，所以并沒有將空警列入。
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由前文可知，“民航公安”這一概念的內(nèi)涵是指是國家在民航系統(tǒng)內(nèi)部履行專門職責、執(zhí)行公安保衛(wèi)任務(wù)的專門公安機關(guān)，它有四個重要特征：第一，民航公安是國家專門機關(guān)；第二，民航公安是國家公安機關(guān)；第三，民航公安是國家專門公安機關(guān)；第四，民航公安是在民航系統(tǒng)內(nèi)部履行專門職責、執(zhí)行公安保衛(wèi)任務(wù)的國家專門公安機關(guān)。“民航公安”這一概念的外延是指所有同時符合上述四個特征的國家專門公安機關(guān)。
“民航公安”的外延在其25年的歷史中逐漸發(fā)生演變。1981年民航公安成立時，“民航公安”外延就是單一的民航管理部門公安機構(gòu)，以后隨著民航體制改革的推進和民航系統(tǒng)內(nèi)部公安機構(gòu)的職責、功能的逐步細化，又出現(xiàn)了民航機場公安機關(guān)和民航管理部門公安機關(guān)的區(qū)別，但這種區(qū)別并沒有改變民航公安作為民航管理部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)的地位。上世紀90年代前后，由于民航體制改革的深入，一些機場的建設(shè)引入了地方和民間投資參與，本著“誰投資、誰受益、誰管理”的原則，這些機場并沒有直接劃歸民航總局管理，同時一些編制上沒有劃入民航公安序列、不屬于民航系統(tǒng)公安機構(gòu)的地方機場公安機關(guān)承擔了這一部分民用地方非民航機場的安全保衛(wèi)職責。與此同時，從1995年起民航總局也開始民航體制改革的調(diào)研試點和方案制定，黨中央、國務(wù)院對民航工作一直非常關(guān)心，對民航改革十分重視。國務(wù)院2001年3月第97次和2002年1月第121次總理辦公會議分別對民航體制改革方案進行了專題研究，2002年2月中央政治局常委會議對民航改革進行了研究，并批準了民航體制改革方案，民航總局不再是國有資產(chǎn)管理人，航空公司重組、行政管理體制改革和機場屬地化管理三項改革全面鋪開。2002年國務(wù)院領(lǐng)導批示同意了原國家計委就民航機場公安機構(gòu)改革提出的意見，確定了機場公安機構(gòu)隨機場移交地方政府管理的原則。根據(jù)這個原則，總局會同公安部制定《民航機場公安機構(gòu)改革方案》，《方案》規(guī)定，按照機場公安隨機場下放的原則，除首都機場集團公司所屬機場的公安機構(gòu)和西藏自治區(qū)內(nèi)機場的公安機構(gòu)及飛行學院所屬機場的公安機構(gòu)外，現(xiàn)由民航總局、民航地區(qū)管理局、民航省(區(qū)、市)局管理的機場公安機構(gòu)和民航省(區(qū)、市)局公安處，隨同機場一并移交地方政府管理。劃歸地方政府管理的機場公安機構(gòu)，由地方政府公安機構(gòu)直接領(lǐng)導，同時接受民航總局和地區(qū)管理局公安機構(gòu)的行業(yè)指導、檢查、監(jiān)督。一些原屬于民航系統(tǒng)公安機構(gòu)的民航機場公安機關(guān)由于機場屬地化改革原因開始移交地方，但仍然承擔著民航系統(tǒng)安全保衛(wèi)職責，這時“民航公安”的外延就擴大為民航管理部門公安機關(guān)、民航機場公安機關(guān)和地方機場公安機關(guān)。2002年民航總局開始組建空中警察隊伍，并已在2003年開始上崗執(zhí)勤，于是空中警察也加入到“民航公安”的外延中來。
通過對“民航公安”這一概念的內(nèi)涵和外延的分析，我們不難看出民航公安這一警種雖然已經(jīng)有了25年歷史，但是“民航公安”這一概念的內(nèi)涵和外延仍然在與時俱進地演變中。這些演變是與我國改革開放的進程同步發(fā)生、互相影響的�？梢灶A(yù)見的是，由于全國行政機構(gòu)體制改革和司法體制改革的繼續(xù)深入，民航公安的未來充滿了太多的不可知因素，在今后數(shù)年中“民航公安”的內(nèi)涵和外延仍然會發(fā)生新的演變，值得我們關(guān)注和期待。
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“民航公安”是一個詞組，在不同的語境中對這個詞組的結(jié)構(gòu)類型會形成不同的理解。所謂語境是指使用語言的環(huán)境，語境一方面能起到揭示話語真實含義的作用，另一方面還能夠賦予話語臨時意義以補充信息。 因此若把這個詞組放到具體的語境中去考察，也許能聽出很多“言外之意”。
那么我們不妨從現(xiàn)代漢語語法的角度出發(fā)，先分析一下“民航公安”這一詞組的結(jié)構(gòu)類型。毫無疑問，這應(yīng)該是一個偏正詞組。偏正詞組由兩部分組成，前一部分（偏）限制或修飾后一部分（正）。兩部分之間有修飾、限制關(guān)系。 “民航”（偏）是定語，對中心語“公安”（正）起到了范圍限制作用，表明“民航公安”是民航系統(tǒng)的公安。我們不妨把這一語境稱作“偏正式語境”。因此從“偏正式語境”方面分析，凡是在民航系統(tǒng)范圍內(nèi)履行專門職責和執(zhí)行專門公安保衛(wèi)任務(wù)的人民警察和專門公安機關(guān)，毫無疑問都是“民航公安”。 《中國民用航空總局關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例>有關(guān)問題的通知》中對“民航公安機關(guān)”的界定，也是誕生于這一語境中的，它較為準確全面地對“民航公安”做了注解，這也是對“民航公安”的語境的正確解讀。
但是事實上“民航公安”這個詞組還存在另一種語境解讀�！懊窈健弊鳛槎ㄕZ，對中心語“公安”除了范圍上的限制外，還有“我們民航的公安”這一有著濃厚部門利益和“本位主義”色彩的潛臺詞， 要是從這種語境出發(fā)，“民航公安”更象是實質(zhì)上的聯(lián)合詞組。聯(lián)合詞組由兩個或幾個部分組成，各部分之間有并列、順承或選擇關(guān)系。 那么擺在我們面前的問題就是，要么“民航”，要么“公安”，涇渭分明。我們不妨把這種語境稱作“聯(lián)合式語境”。在“聯(lián)合式語境”影響下，一些人認為既然機場公安機關(guān)已經(jīng)移交地方，那就和民航?jīng)]有任何關(guān)系，因此對民航行業(yè)的治安管理職責更多的考慮由新成立的“機場管理機構(gòu)”等組織承擔，有意或無意忽視了機場公安機關(guān)的“民航公安”屬性。
我們不難看出，從“聯(lián)合式語境”中折射出一些人關(guān)于“民航公安”的觀念還停留在上世紀，那個時候民航實行民航總局—地區(qū)管理局—�。▍^(qū)、市）局三級管理體制，三級管理部門既行使行業(yè)管理職能，又行使國有資產(chǎn)所有者管理職能，管理高度集中，政企不分。但是2002年第4季度起，民航總局取消了國有資產(chǎn)管理職能，加強了安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控、空中交通管理及對外關(guān)系職能，并調(diào)整了內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員。至2003年8月底，以調(diào)整職能、精簡機構(gòu)、精簡人員為主要內(nèi)容的民航七個地區(qū)管理局機構(gòu)改革順利完成。撤銷民航�。▍^(qū)、市）局，組建�。▍^(qū)、市）民航安全監(jiān)督管理辦公室的工作與機場移交地方政府同步進行。以民航總局、民航七個地區(qū)管理局和26個�。▍^(qū)、市）監(jiān)管辦為主體的民航行業(yè)行政管理體制格局已經(jīng)建立。這次民航體制改革是一次帶有根本性的變革，徹底打破了長期以來形成的高度集中的民航管理體制，形成了行業(yè)內(nèi)多元主體、互不隸屬、相互依存、依法調(diào)整相互關(guān)系的新體制。 我們欣喜地看到民航體制改革的這一成果的正面效應(yīng)在民航事業(yè)發(fā)展中越來越發(fā)揮重要作用，但我們也憂慮地看到民航體改成果對“聯(lián)合式語境”的不良影響和糾正還是比較有限，民航系統(tǒng)上下對“偏正式語境”的發(fā)揚和普及重視不夠。
民航總局高宏峰局長也曾在一次民航系統(tǒng)的會議上講過：“劃歸地方政府管理的機場公安機構(gòu)，由地方政府公安機構(gòu)直接領(lǐng)導，同時接受民航總局和地區(qū)管理局公安機構(gòu)的行業(yè)指導、檢查、監(jiān)督。”這表示民航總局仍然接受并堅持“民航公安”的“偏正式語境”解讀，但是對“民航公安”的“聯(lián)合式語境”的不良影響，總局并沒有引起思想上的重視和有組織的清理澄清，由此引發(fā)了普遍的思想混亂，尤其是確定移交的民航機場公安機關(guān)中的民警，普遍有一種“被拋棄感”，對自己前途、對民航公安的前景感到茫然無助，嚴重影響了民航公安工作的正常開展。同時，關(guān)于民航公安改革前景和自身定位，經(jīng)常能聽到相互矛盾和含糊不清無法印證的消息，更令基層無所適從。
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民航公安是做什么的？關(guān)于民航公安的自我定位問題，一直是民航公安體制改革繞不過去的一道坎。
民航公安是國家在民航系統(tǒng)設(shè)置的專門公安機關(guān)。民航系統(tǒng)是一個集資金密集型、技術(shù)密集型、風險密集型、人員密集型等諸多特點于一身的復雜的國家公共運輸系統(tǒng)，關(guān)系到國民經(jīng)濟的方方面面，其重要性自不必言說。民航公安由于其行業(yè)的特殊性，幾乎保障了所有的國內(nèi)外航班，點多、線長、涉及面廣，國內(nèi)外各類違法犯罪勢力向來沒有放棄針對民航系統(tǒng)的不法侵害，因此民航公安所擔負的空防安全和地、空內(nèi)部安全保衛(wèi)的責任十分重大。
1981年民航公安組建當初，確定了它的任務(wù)是：１、負責飛機空中的安全保衛(wèi)，嚴防劫持、破壞飛機事件的發(fā)生；２、負責機場工作區(qū)域，候機室公共場所的治安管理（民航戶口、生活區(qū)域的治安管理仍由當?shù)毓矙C關(guān)負責）；3、負責專機、要害部位的安全。在機場范圍內(nèi)，配合有關(guān)部門做好來往迎送的首長、外賓的安全保衛(wèi)工作；4、負責民航內(nèi)部發(fā)生的反革命案件和其他刑事案件的偵破和預(yù)審；5、負責對駐在機場的外國民航辦事處人員和其他外國人在機場內(nèi)的安全保衛(wèi)和治安管理；6、配合我國駐外使館做好民航駐國外辦事處內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作；7、參加機場發(fā)生的緊急事件的調(diào)查處理；8、負責機場范圍內(nèi)防火宣傳、監(jiān)督和警衛(wèi)工作的業(yè)務(wù)指導。這些職責內(nèi)容中除了部分詞句之后做了文字上的修改外，一直是指導民航公安工作的圭皋。伴隨著民航公安隊伍的壯大發(fā)展，民航公安的職責也做出相應(yīng)的調(diào)整�？偠灾窈焦驳闹饕蝿�(wù)和職責就是負責民航系統(tǒng)內(nèi)部以及機場的安全防范工作，維護民航系統(tǒng)的治安秩序，同破壞機場設(shè)施、劫持飛機等暴力犯罪作斗爭，以確保機場和航空器飛行的安全。隨著相關(guān)法律制度的不斷建立健全和完善，根據(jù)《刑法》、《刑訴法》、《行政訴訟法》、《民用航空安保條例》等法律法規(guī)及國務(wù)院相關(guān)部委的部門規(guī)章和一些地方立法實踐，基本上已經(jīng)解決了民航公安這一特殊警種的地位、職責和權(quán)限等關(guān)鍵問題，執(zhí)法體系基本搭建完畢，民航公安（包括地方機場公安）的執(zhí)法活動，無疑是屬于法律法規(guī)的授權(quán)執(zhí)法。我們欣慰地看到民航公安隊伍正在不斷地壯大，其職權(quán)的實施也得到了《人民警察法》、《人民警察內(nèi)務(wù)條例》等一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章、地方立法的有效保障。
民航公安的另一個特殊點就是民航法和公安法這兩類部門法對其都有調(diào)整規(guī)范，但是這種調(diào)整規(guī)范并沒有涵蓋民航公安工作的整個方面，而且還散見于民航法部門和公安法部門的多部法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法條文里，系統(tǒng)性差。由于調(diào)整規(guī)范的疏漏，民航公安不得不面對著這些難以擺脫的困惑和不滿：首先在民航公安的身份上全國普遍存在差別對待的現(xiàn)象，理論上民航公安的行政隸屬關(guān)系不管是歸民航總局還是公安部，其下屬人民警察毫無疑問是屬于公務(wù)員序列，但目前的狀況是，除了民航行政管理部門內(nèi)設(shè)的民航公安機構(gòu)里的民警屬于公務(wù)員外，其他所有民航機場公安機關(guān)的民警都還沒有過渡為公務(wù)員，他們面臨著同樣的困境：機場基本上通過現(xiàn)代企業(yè)制度改造成合法經(jīng)營、獨立核算、產(chǎn)權(quán)明晰的獨立企業(yè)公司法人，雖然還承擔了一部分公共管理職能，但其性質(zhì)已發(fā)生質(zhì)變，此時再由機場行使民航機場公安機關(guān)的上級領(lǐng)導機關(guān)的職責很明顯已違法，并且又走回了政企不分的老路；其次在空警上機執(zhí)法問題上，目前尚沒有明確的是，空警的執(zhí)法權(quán)是否還需要法律法規(guī)明確授權(quán)，他們在機上的職務(wù)行為會導致什么樣的法律后果，他們在機上的職務(wù)活動是否屬于執(zhí)法行為，他們目前這種政企不分的管理體制是否合理合法，空警會不會成為一個既不象警察又不象機組、既不象執(zhí)法者又不象服務(wù)員的“四不象”警種，“空地一體化”是否具有可操作性等等等等，諸多問題拷問著空警這個年輕的警種；第三，民航機場公安機關(guān)移交地方后，其性質(zhì)、職能都沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，只是行政隸屬關(guān)系有所變更。這種改變徹底打亂了原有以條為主的管理體制，它究竟會給民航法部門和公安法部門帶來何種形式和程度上的改變，會不會給現(xiàn)有的民航公安體制帶來“合法性喪失”的后果，目前還無法做出準確全面客觀的評估。
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鄧小平同志曾經(jīng)說過：“領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。” 鄧小平這里所說的就是只有以社會主義法制作保障，才能解決社會主義制度自身健康發(fā)展的問題。這句話至今仍然沒有失去它的指導意義，為我們運用社會主義法制來保障社會主義制度的鞏固和發(fā)展指明了方向。由此可以得出的結(jié)論是，警察的活動只有制度化、規(guī)范化并且納入法治軌道，才能保持隊伍的純潔和穩(wěn)定，穩(wěn)步提高自己的“三個能力”，因此人民警察的活動一定要在警察組織法的規(guī)范、調(diào)整下實施，這是依法治國的需要。
所謂警察組織法是指規(guī)定警察機關(guān)及其人民警察的性質(zhì)、任務(wù)、宗旨、原則、職責權(quán)限、機構(gòu)體制、組織管理、隊伍建設(shè)的法律法規(guī)的總和。 其要點是一是要由符合法定權(quán)限的國家機關(guān)依法制定，二是此類法律規(guī)范性文件是調(diào)整警察組織、職權(quán)、人員內(nèi)外法律關(guān)系的法律規(guī)范。而民航公安處于特殊行業(yè)，本身又屬特殊類型的人民警察，更應(yīng)該有全國統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范、職務(wù)規(guī)范和行為規(guī)范。
有這樣一部法律規(guī)范性文件的好處是顯而易見的：第一，有助于民航公安這支隊伍的穩(wěn)定，第二，有助于規(guī)范民航公安的職務(wù)行為、執(zhí)法活動和民警個人行為，第三，有助于推進民航公安機關(guān)的規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)。而目前民航公安組織法規(guī)范性文件的現(xiàn)狀是“散、簡、疏”，具體來講就是規(guī)范性文件的條文散見于法律法規(guī)、部門規(guī)章和具體的措施性文件里，且各類條文法律地位不盡相同，不成體系，而且條文內(nèi)容以政策性、原則性內(nèi)容居多，相當簡略，具體執(zhí)行時難以把握，同時條文內(nèi)容疏漏之處不少，對民航公安的有些行為甚至根本沒有法律依據(jù)可供借鑒，很容易陷進“不作為”或“亂作為”窘境。由于民航公安的地位、職責權(quán)限、性質(zhì)、機構(gòu)體制、組織管理、隊伍建設(shè)等方面確實沒有一套較為完整的有體系的規(guī)范性法律文件來調(diào)整規(guī)范，沒有具有法律法規(guī)層次位階的組織法依據(jù)，沒有將黨和國家關(guān)于民航公安的組織法依據(jù)由政策性文件規(guī)定和措施性制度加以法律化、制度化，因此自成立以來其任務(wù)、地位和組織機構(gòu)一直都隨著黨和國家的政策方針的變化而變化，難以保持政令的連貫性、隊伍的穩(wěn)定性和組織機構(gòu)的延續(xù)性。最具諷刺意味的是，作為國家專門公安機關(guān)的一支準武裝性質(zhì)的專政力量，本應(yīng)由國家財政保障的經(jīng)費，最終還是要具有企業(yè)公司性質(zhì)的機場或航空公司支出，本應(yīng)是在行政隸屬關(guān)系上是由政府或國家民航行政管理部門管理的，最終成為具有企業(yè)公司性質(zhì)的機場或航空公司的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，造成管理體制事實上的政企不分，所以民航公安被民航系統(tǒng)外的兄弟單位看成是“企業(yè)公安”，還是有一定的道理的。
民航公安在體制改革中進退兩難，大家對民航體制改革完成后的震蕩期的長度和震蕩強度缺乏必要的心理準備，對自己在民航體制改革完成后的定位茫無頭緒，最終難以避免地出現(xiàn)民航系統(tǒng)頻發(fā)重大安全事故等亂象。中國人民大學公共管理學院副院長許光建分析認為，在有嚴格管理程序的民航，接連出現(xiàn)如此眾多的事故征候和包頭空難，不能不說是體制改革后管理上出現(xiàn)了漏洞。連作為局外人的媒體記者都驚呼：民航一改制，天上就掉飛機！ 這種情況民航總局和總局公安局并非毫不知情，而是有苦難言。舉一個例子，總局公安局在2005年10月26—28日在廈門組織召開的全國民航公安暨空防信息統(tǒng)計工作會議上就專門指出，（民航公安）體制調(diào)整以來，原有管理體制被打破，不同單位之間管理體制不很統(tǒng)一，造成信息統(tǒng)計工作責任不明確，工作難以落實。 實際上目前的狀況是豈止信息統(tǒng)計工作受到影響，而是直接影響到民航公安的全面工作，這正是“人無遠慮，必有近憂”這句話的民航公安版的注解。
放眼全球，民航公安（警察）的組織管理通過成文的警察組織法來調(diào)整規(guī)范并非沒有先例。僅以臺灣為例，我國臺灣地區(qū)在民國五十九（1970）年成立“臺灣航空警察所”，隸屬于當時的臺灣省警務(wù)處，是臺灣航空警察建制單位的創(chuàng)始。 民國六十七（1978）年為配合中正國際機場開航，裁撤“臺灣航空警察所”，成立“內(nèi)政部警政署航空警察局”，隸屬于“內(nèi)政部警政署”。民國六十八年（1979年），局本部由臺北松山機場遷至中正國際機場，開始在新的環(huán)境中執(zhí)行任務(wù)。民國八十（1991）年遷入新建行政大樓辦公。該局設(shè)四科、四室、一勤務(wù)指揮中心、二分局及刑事警察隊、保安警察隊、證照查驗隊、安全檢查隊等四個直屬隊，同時因任務(wù)需要成立任務(wù)編組之秘書室、公共關(guān)系室與信息室，現(xiàn)行組織法依據(jù)為 “立法院”在民國八十五（1996）年7月17日通過的 “內(nèi)政部警政署航空警察局組織條例”，共16條，其中第2條以列舉的方式闡明了“內(nèi)政部警政署航空警察局”的職責任務(wù)和權(quán)限范圍，并特別聲明“本局執(zhí)行民用航空業(yè)務(wù)時，受交通部民用航空局之指揮監(jiān)督”，明確了“內(nèi)政部警政署”和“交通部民用航空局”對“航空警察局”的行政和業(yè)務(wù)管轄，第3到14條詳細規(guī)定了“內(nèi)政部警政署航空警察局”內(nèi)設(shè)機構(gòu)的種類、職責、人事編制、組織管理等方面的內(nèi)容，并有實施細則作保障。這些可以作為我國民航公安體制改革的借鑒。
假如我們民航公安有這個先見之明，能夠依照有關(guān)法律法規(guī)制定出類似的組織條例，將民航公安的地位、職責、組織機構(gòu)等用法律法規(guī)的形式固定下來，那民航公安體制改革就會順利的多，起碼不會出現(xiàn)目前這種亂象。但可惜的是，凡事壞就壞在這個“假如”上了。
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2003年，中國民航曾經(jīng)充滿信心地宣布：該年將努力完成三大體制改革任務(wù)：一是民航行政管理體制改革。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，完成民航地區(qū)管理局機構(gòu)改革和省（區(qū)、市）航空安全監(jiān)管辦公室的組建。民航總局也將加快職能轉(zhuǎn)變，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行適當調(diào)整，重新界定各部門的職能；進一步清理和減少行政審批；大力推進依法行政。二是機場管理體制改革。完成試點工作，總結(jié)經(jīng)驗后全面推開。三是機場公安管理體制改革和組建空中警察部隊。民航機場公安下放地方公安管理。如果各項改革順利完成，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的新型民航管理體制將具雛形�，F(xiàn)在看來，最起碼在民航公安改革這一攤，我們是沒有看到曙光。雖然已經(jīng)確定民航機場公安機關(guān)移交地方，但是在民航公安的體制改革方案里，民航總局公安局還是保留了西藏和首都機場的民航機場公安機關(guān)，同時一些原定移交地方的民航機場公安機關(guān)的移交工作陷于停頓，而且還不時有傳言稱總局又要全部收回民航機場公安機關(guān)，有人又提出 “空地一體化”的假想理論模型，各種不同渠道不同來源的信息既模糊又矛盾，代表了這個特定時期民航公安茫然的表情。
我們認為，目前全國專門公安機關(guān)屬地化管理基本上大局已定。首先交通運輸業(yè)的系統(tǒng)性日趨明顯，國務(wù)院機構(gòu)改革中曾經(jīng)有過將交通部、鐵道部、民航總局和管道運輸?shù)榷鄠�交通運輸管理部門整合成一個“大交通部”或“交通委員會”的設(shè)想，專家呼吁建立“大交通體制”，統(tǒng)一交通管理機構(gòu)，統(tǒng)一法規(guī)，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一規(guī)劃，促進交通管理由分散走向集中，原有的鐵道部、民航總局等所屬的專業(yè)公安機關(guān)也許會因為其上級機關(guān)的裁撤改制而改制；其次為了深化司法體制改革，我國檢察院、法院系統(tǒng)目前正在對專業(yè)檢察院、專業(yè)法院實施改制，基本的趨勢也是統(tǒng)一司法體制，整合司法資源，保證司法系統(tǒng)的獨立性；第三公安部一直在努力統(tǒng)一全國公安體制，并做了多方調(diào)研和試點工作。在這樣一個前提和背景中，原有民航公安管理體制的瓦解可以說是順理成章，新的民航公安管理體制也呼之欲出。
民航公安作為一個警種，一個特殊的專業(yè)公安機關(guān)，目前不但沒有喪失其存在的合理性，而且由于民航業(yè)在交通運輸業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展中所占的比重越來越大，民航公安的重要性也日趨明顯。然而，民航公安體制改革方案本質(zhì)上并不是關(guān)于民航公安的一個最終解決方案，其折衷過渡的色彩非常明顯，因為它只是部分提及了民航機場公安機關(guān)的改革問題，對民航公安的其他成員的改革和前途問題規(guī)定得十分原則。從長遠來看，這個改革方案對民航公安管理體制改革的意義并不是很大，雖然它開啟了民航公安改革的第一扇門，揭開了問題的蓋子，同時也打開了“潘多拉的盒子”。但同時我們也必須看到這個方案積極的一面，那就是社會各界對民航公安體制改革的高度關(guān)注和對改革方向的一致趨同。
相對來講，我們認為民航公安改制理應(yīng)遵循以下原則：
一、必須建立統(tǒng)一的行政管理體制。民航公安的服務(wù)對象是民用航空系統(tǒng)。民航系統(tǒng)目前正面臨著一個高速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，全社會客貨運量持續(xù)增長。據(jù)預(yù)測，2010年和2020年我國全社會旅客運輸需求總量將達250和400億人，貨物運輸需求總量為190和260億噸。到2020年民航機場達到300個左右。 在這樣一個規(guī)模的經(jīng)濟部門，集中體現(xiàn)著技術(shù)密集型、資金密集型、風險密集型、人員密集型的鮮明特點，因此民航公安必須有一個高效的、強有力的、統(tǒng)一的行政管理體制，才能保證在民航系統(tǒng)形成一個高效運轉(zhuǎn)、反應(yīng)及時、政令統(tǒng)一的公安指揮體制，及時應(yīng)對發(fā)生在民航系統(tǒng)的任何突發(fā)緊急事件，保證民航公安日常工作的正常開展。從民航公安機關(guān)的工作角度出發(fā)，這樣一個專業(yè)公安機關(guān)行政上由公安部門直接領(lǐng)導更為合理，理由是由于民航公安是公安部門的派駐機構(gòu)，其權(quán)力無需另行授權(quán)或委托，權(quán)力的來源合法而又順理成章，而且需要明確的是，民航部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導只有在民航公安的業(yè)務(wù)涉及到民航的情形下實施，這種業(yè)務(wù)領(lǐng)導只能理解成委托實施權(quán)力；
二、必須突出鮮明的專業(yè)公安機關(guān)特色。由于民航部門法強烈的專業(yè)色彩和所調(diào)整的法律關(guān)系的行業(yè)特性，相應(yīng)的要求民航公安機關(guān)必須突出民航的專業(yè)特色，而這種專業(yè)特色體現(xiàn)了社會分工的專門化，社會分工的專門化又要求民航公安必須成為專業(yè)化的公安機關(guān)，這也符合司法體制改革的價值目標。民航公安屬于公安部門派駐到民航系統(tǒng)實施行政、刑事執(zhí)法的服務(wù)、管理機構(gòu)，是民航法部門和公安法部門兩個部門法的有機結(jié)合點，是民航系統(tǒng)內(nèi)刑事、行政執(zhí)法和治安管理的主要執(zhí)法單位，因此它的專業(yè)公安機關(guān)的特性非常鮮明。而只有緊緊抓住民航公安機關(guān)的專業(yè)特性和行業(yè)特質(zhì)，才能在民航系統(tǒng)內(nèi)部有效開展各項工作，增加公安工作的針對性，強化為民航發(fā)展保駕護航的服務(wù)特性。民航公安人員不僅要掌握基本的公安知識和工作技能，而且還要掌握相應(yīng)的民航專業(yè)知識，具備跨行業(yè)執(zhí)法和治安管理的基本素質(zhì)；
三、必須落實全面充分的法律保障。由于民航公安身跨民航法部門和公安法部門兩個法律部門，其執(zhí)法和管理服務(wù)活動就必須在符合兩個部門法的范圍內(nèi)開展，這對民航公安的執(zhí)法要求設(shè)立了很高的準入門檻，因此民航公安的一切活動只有納入法制軌道才能確�！皺�(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。目前針對民航公安的專門立法活動相對比較少，立法層次參差不齊，法律效力多數(shù)僅限于民航內(nèi)部，局限性較大，這一局面并不利于民航公安機關(guān)充分發(fā)揮服務(wù)、管理和執(zhí)法的職能作用。因此應(yīng)該大力推動各個層次的針對民航公安的立法活動，及時將黨和國家針對民航公安的路線、方針、政策轉(zhuǎn)化成規(guī)范性法律法規(guī)，構(gòu)筑起法律的藩籬來規(guī)范權(quán)力的實施，保證民航公安執(zhí)法、管理、服務(wù)活動的穩(wěn)定性、延續(xù)性、獨立性和合法性，保證民航公安不會淪為某些部門或利益團體的“家丁”。
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