[ 李凌云 ]——(2006-5-5) / 已閱23779次
誰在為農民工社會保障立法
李凌云
農民工是具有農村居民身份而在城鎮從事工資性收入的勞動者，他們是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突的客觀結果。農民工的社會保障也是中國社會轉型時期面臨的一大課題。從對農民工一味的管理、限制和防范到對其社會保障權的正視和保護，全國及各地的立法者經過了近二十年艱難探索。如今農民工社會保障立法的社會效益已經初步顯現，但是依然面臨著巨大的挑戰。
全國立法實現突圍
2004年對于農民工社會保障立法而言無疑具有里程碑式的意義。
從2004年1月1日起，國務院頒布的《工傷保險條例》正式開始實施，它賦予農民工與城鎮職工平等地享受工傷保險待遇的權利，這標志著農民工社會保障全國性立法的開端。
在此之前，全國性的社會保障立法雖然層出不窮，但其適用范圍均采取對企業進行列舉的方式，而未對職工作明確規定。就法理而言，其中應當包括農民工。但是，由于農民工具有不同于城鎮勞動者的特殊性，這些立法沒有就農民工社會保障的特殊權益作出規定，因而事實上缺乏可操作性。而《工傷保險條例》則采取了直面問題的態度。2004年6月，勞動和社會保障部發布了《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》，強調各類用人單位招用的農民工均有享受工傷保險待遇的權利，并對用人單位注冊地與生產經營地不在同一統籌地區以及對跨省流動的農民工如何享受工傷保險待遇進行了詳細規定。工傷保險對農民工來說再也不是一紙空文，而是實實在在的權利。
緊接著，2004年7月，勞動和社會保障部發布了《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》的文件。該文件明確要求各地勞動保障部門，把與用人單位形成勞動關系的農村進城務工人員納入醫療保險范圍。 近日， 建設部又公布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，指出有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金。
這一連串的立法行動說明，國家對農民工社會保障權的漠視已經徹底轉向積極穩妥、循序漸進的維護，針對農民工的社會保障立法在國家層面上實現突圍。
地方立法各領風騷
中國的社會保障畢竟是屬地化的，國家的法律法規強烈地依賴于地方的立法與實踐。農民工社會保障的地方立法肇始于上世紀九十年代末，進入新世紀后呈現出百花齊放的局面。
“上海模式”是其中一個引人注目的類型。2002年9月1日，上海市政府頒布了《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，用人單位全額繳費，外來農民工則享受工傷保險、住院醫療待遇及老年補貼等三項待遇。用人單位向政府指定的商業保險公司投保后，一旦外來民工發生工傷或因病住院時，就能獲得相應的保險待遇。用人單位為個人累計繳費每滿一年，外來農民工即可獲得一份老年補貼憑證，并可在男性滿60歲、女性滿50歲時，到戶籍所在地的商業保險公司約定的機構一次性兌現。截至2004年底，上海市外來從業人員綜合保險的參保人數為209.4萬，約占全市外來人員的2/3，有9200多人獲工傷保險待遇，其中最高一次性享受工傷保險待遇為44.6萬元。
同屬于“上海模式”的另一個典型是成都。2003年初，成都市出臺《非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，要求用人單位按照非城鎮戶籍從業人員實際收入的14.5%，非城鎮戶籍從業人員按照本人實際收入的5.5%來繳納綜合社會保險費。這項社保政策也考慮到了與城鎮職工社會保險的銜接。在此之前參加了城鎮職工社會保險的，可以按規定轉為綜合保險，而非城鎮戶籍在轉成城鎮戶籍后，也可以由綜合保險轉為城鎮職工社會保險。
與“上海模式”實行綜合保險不同的是“北京模式”，它建立的是專項保險。北京市于2001年8月頒布了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，要求用人單位必須為農民工辦理養老保險手續。規定農民工與用人單位解除勞動關系時,經本人同意,農民工可一次性領取養老金,并終止其養老保險關系。
同屬于“北京模式”的還包括深圳、廈門、珠海、廣西等地。
2001年，深圳出臺了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》，外來人員只要累計繳滿15年的社會養老保險費，并達到退休年齡，就可以像本地戶口的員工一樣享受按月領取養老金的退休待遇。
1997年廈門市推出了《外來從業人員住院醫療保險暫行管理辦法》住院醫療保險費由用人單位按上年度全市社會平均工資總額的4％為外來從業人員繳納，個人不繳納。珠海也于2001年8月頒布了《珠海市外來勞務人員大病醫療保險暫行辦法》。
2003年12月，廣西壯族自治區人民政府通過《失業保險辦法》，明確把進城務工的農民工、臨時工等納入社會失業保險范疇，正式享受失業保險待遇，最多可領取24個月失業保險金。農民合同制工人失業后，由失業保險經辦機構給其支付一次性生活補助，繳費時間每滿１年按當地失業保險金的發放標準發1個月生活補助，最長不超過12個月。進城務工就業的農民按規定繳納失業保險費的，同樣可按規定享受失業保險待遇。
如果說“上海模式”和“北京模式”是面向當地全體農民工建立的社會保障主渠道，那么在此基礎之上實行的針對特殊群體的特定風險而實行的商業保險，就成為有益的補充。2004年7月1日起，上海市推出的家政服務綜合保險具有社會公益意義的商業保險，年保費為30元，最高賠付額為10萬元。如從事家政服務的保姆發生意外傷害身故的，可獲最高保險金額。
2004年8月1日起，北京市建委出臺了《北京市施工人員意外傷害保險辦法（試行）》，要求建設單位將保險費全額交付施工單位，施工單位（總承包單位）依法為施工現場的施工作業人員和工程管理人員辦理施工人員意外傷害保險。保險以工程項目或單項工程為單位投保，保險期限自建設工程開工之日起至竣工驗收合格之日為止。辦法出臺以后新開工的項目，施工單位必須辦理施工人員意外傷害保險，否則到建委也辦不了開工證。
上文提到的只是各地農民工社會保障立法的“代表作”，事實上，各地已經出臺的或是正在醞釀的相關立法遠不只這些，其復雜程度也不是用幾大模式能夠簡單概括的。綜觀全國，各地農民工社會保障立法呈現出“四個并存”的特點，即綜合保險與專項保險并存、市民待遇與差別待遇并存、社會保險與商業保險并存、整體保障與特殊群體保障并存。任何一個地方的農民工社會保障立法都是對上述立法向度的排列組合，因而各地的立法實際上是千差萬別、極其復雜的。比如，上海是綜合保險、差別待遇、商業保險、整體保障與特殊群體保障的混合物，而深圳是專項保險、市民待遇、社會保險與整體保障的結合體。這都充分體現了各地對農民工社會保險的不同判斷。各地異彩紛呈的立法，一方面是踐行國家立法的結果，另一方面也為國家的新一輪立法積累了足夠的地方經驗。
走入困境的農民工社會保障
總體而言，我國農民工社會保障立法處于初創時期，很不完善。
第一，全國立法少，地方立法多。而在地方立法中，地方法規少，多是地方行政性規章或是其他規范性文件，層次低、效力弱，政策性強，穩定性差。
第二，全國立法與地方立法之間，各地方立法之間相互沖突。各地的險種設置、繳費主體、繳費比例、享受方式以及享受標準都不盡一致，因而縱向上不貫通、橫向上不協調。這樣的立法無法滿足農民工在各地流動又能實現社會保障連續性的夢想。
第三，各地農民工社會保障立法實行的效果并不理想，其中突出的問題是“參保率低、退保率高、無法轉移”。無論是在實行市民待遇的深圳、海南，還是在實行差別待遇的北京，普遍存在農民工社會保險收繳率低的問題。一方面因為外來人員本身覺得繳費年限不可能達到法律規定的享受條件，因而不愿承擔繳費的義務同時也放棄受益的權利；另一方面，企業為了降低用工成本自然也不愿意繳納或不愿意足額繳納。實際上大多數打工者仍然游離于社會保險的“安全網”之外。據統計，北京市流動人口參加養老保險的僅有30萬人，深圳市參加養老保險的人數為223.57萬人，還不到農民工的一半。而深圳每年春節前后都有十幾萬的農民工辦理退保手續，主要是因為目前我國社會養老保險只覆蓋城鎮戶籍人員，廣大農村戶籍的外來工一旦離開深圳，其養老保險個人帳戶無法轉回原籍。此外許多民工對社會保障制度心存疑慮，擔心交納的保險金日后會收不回。
第四，基金運營屢出漏洞。社會保障基金本該堅持“�？顚Ｓ谩痹瓌t，但是在珠三角地區一些地方政府的巧妙操作下，農民工變成了城市社�；鸬摹疤峥顧C”：以農民工參保名義征繳到的巨額保險費源源不斷地填充進地方社�；穑淙氡镜鼐用竦目诖�。同樣繳納社保金，農民工的保障待遇與本地居民卻有天壤之別，甚至根本得不到保障。
如何破解歷史難題
有學者提出，當前我國改革開放的歷史難題不僅僅是“三農問題”，還有“四農問題”，就是“農民工問題”。筆者認為，這一提法非常正確，農民工的問題絕不能等同于農民問題，同樣，農民工的社會保障問題也絕不能等同于農民的社會保障問題。農民工進入城鎮從事有工資收入的勞動后，就由農民轉化成產業工人。但是由于農民工始終徘徊在城鄉二元結構的夾縫中，其身份具有特殊性、時代性，又不能簡單地當作城鎮的產業工人來處理其社會保障問題。
結合我國的國情，農民工的社會保障應當沿著“分步推進，統一規劃，及時并軌”的道路走下去。所謂分步推進，就是針對農民工社會保障的訴求程度，首先建立其需求最為迫切的工傷保險、醫療保險，然后再向養老、失業和生育保險推進，這樣可以減少齊頭并進的經濟成本和社會阻力；所謂統一規劃，是指國家必須統領社會保障立法的大局，對各地的立法給予具體指導，減少差異性，增加共同點，確保各地同步發展。在此基礎上實現全國農民工社會保障立法的統一，破除各自為政、壁壘森嚴的局面。而“及時并軌”就是在經濟發展水平和城市化程度進一步提高的情況下，實現農民工與城鎮職工兩種社會保障制度的合并，讓農民工完全享受市民待遇。這樣的“三步走”戰略，并非一日之功，可能需要幾十年甚至半個世紀才能最終實現。
原載于《社會觀察》2005年第6期.
作者簡介：
李凌云：法學博士生，中國勞動法學研究會理事，現任教于華東政法學院政治學與公共管理學院。
