[ 屈振輝 ]——(2006-5-8) / 已閱20739次
關于中國環境管理體制改革的若干構想
屈振輝
【摘 要】體制改革是當前中國環境管理的關鍵問題。本文分析了當前中國環境管理體制中所存在的某些問題及其形成原因，提出了建立多元化管理體制、進行跨區域垂直監管、積極發展非政府組織、實現環境管理法制化和加強縣鄉級機構建設等改革當前中國環境管理體制的若干構想。
【關鍵詞】環境管理體制 存在問題 形成原因 改革構想
環境管理是現代行政管理的重要內容之一。環境問題的綜合性、廣泛性和潛在性決定了環境管理必須是系統化、規范化的統一管理，管理體制由此凸顯成為環境管理的核心問題。中國當前的環境管理體制仍是傳統計劃時代的產物，難以與經濟、社會發展的現狀相適應。進入21世紀，在實踐“三個代表”重要思想、深化社會主義市場經濟、政府行政管理體制改革和公眾環境保護意識提高等政治、經濟、體制和社會背景的影響之下，體制改革更成為了目前中國環境管理工作的當務之急。進行環境管理體制改革的途徑眾多，筆者針對中國環境管理體制目前所存在的某些問題，在分析其形成原因的基礎上，提出了關于改革中國環境管理體制的以下構想：
一、適應經濟社會需要，建立多元化管理體制
不可否認，行政管理是世界上大多數國家環境事務管理的主要模式，中國亦不例外。我國的環境行政管理體制自20世紀70年代初起，相繼歷經了起步、初創、徘徊和發展等階段，至今已基本形成。這一形成于計劃經濟時代并與之相適應的傳統體制，在歷史上曾對中國的環境管理產生過一定積極影響：它避免了大量因市場失靈而導致的環境問題，“在經濟欠發達時期，相對集中的經濟體制較之自由經濟付出的環境代價相對較低�！盵1]然而在市場經濟高度體制逐步完善的過程中，這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現，而這些弊端大部分是由于管理方式的過于單一所導致。誠然，環境管理不能不運用行政手段，但行政手段并非是環境管理的唯一手段。對傳統單一的行政管理體制進行變革，構建適應經濟、社會發展需要的多元化環境管理體制，成為當前中國環境管理體制改革的首要問題。環境管理之所以要實現多元化，其主要原因在于環境管理的主體、客體及內容的范圍都極其廣泛，但這些并非都可以且都適合運用行政手段進行管理。現代中國社會已不再是僅由行政管理一切，社會發展的多元化要求其管理方式和手段必須實現多元化，環境管理作為社會公共事務管理的重要內容也應當如此。構建多元化的環境管理體制，首先要求建立環境管理的市場體制。“現行的環境管理體制模式存在管理費用過高，經濟低效率，障礙企業效益的正常發揮，障礙環保科技水平的提高，違反社會主義商品經濟的公平競爭原則，助長環保系統的行業不正之風等弊病”，[2]莫不是因環境管理體制中的市場缺位所致。市場管理的缺位使一些本應屬市場范疇的環境事務只能交由行政進行管理，這些事務往往因其在管理上沒有遵循市場經濟規律而未被管好。市場經濟的高速發展迫切要求有一種高層次的環境管理體制與之相適應，而以市場為導向的體制則順應以上要求，成為中國環境管理體制未來發展的必然趨勢。[3]構建多元化的環境管理體制，其次要求改革環境管理的行政體制。一方面，它要求明確它與其他管理方式，特別是市場管理在范圍上的界限。市場經濟深化和政府管理改革都要求在環境管理中，必須堅持市場優先原則，將行政管理嚴格限制在市場作用的區域之外。與此同時，也必須堅決反對以行政管理替代其他管理手段，只有這樣多元化的環境管理體制才有其構建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的內部改革。中國目前的環境行政管理普遍存在著機構設置重復、職能交叉重疊、部門關系不清等問題，[4]這些管理上存在的深層次問題只有通過深化其內部改革才能實現。構建多元化的環境管理體制，還要求健全環境管理的其它如法律、科技、教育等多方面體制。其中環境管理的法律體制由于其特殊性，筆者將在下文中進行論述。而科技、教育等方面的體制，礙于篇幅就不再贅述了。
二、打破行政區劃限制，進行跨區域垂直監管
區域性是環境問題的重要特征之一，環境科學規律表明：“環境是以某一事物為中心的特定地域空間，它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經濟發展程度，以及其他條件的影響而呈現出不同的特點”，“環境管理針對不同地區的環境特點進行，從而具有明顯的區域性。”[5]顯然，這里所指的是自然意義上的區域，而非行政意義上的區域。中國長期實行的是以行政區劃為單位的環境管理體制，這一體制的弊端在地方利益不甚突出的計劃時代尚不明顯，但在市場經濟高度發達的今天卻早已紛紛暴露。原有體制不僅無法遏制反而導致了環境污染和生態破壞加劇，甚至還孳生出許多腐敗問題，嚴重影響環境管理的正常進行。為解決以上問題，中國必須重新構建起全新的環境管理體制，即跨區域垂直環境管理體制。自然條件固然是決定行政區劃的因素之一，但它更多得是基于政治和經濟上的考慮。環境管理體制改革應當打破現有行政區劃的限制，以生態特點為主要依據劃分管理區域。應根據我國地域遼闊且差異較大的特點，以實現環境管理組織結構的“扁平化”為目標，遵循“擴省、縮市、強縣”的思路進行環境管理機構改革，即增加省級機構數量、減少市級機構數量，加強基層機構建設。這樣做既有利于擴大管理幅度、縮減管理層次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。與此同時，必須廢除以往環境管理中的雙重領導體制，實現國家對整個環境管理工作的垂直領導。我國環境管理機構在組織上，一直沿用著“直線—職能”的結構體系，然而它在現實中卻存在著諸多弊端。個別地區為謀發展而不惜損害其它地區利益以及阻礙環境管理的地方保護主義現象時有發生，有的甚至還相當嚴重。建立這一垂直領導體制，將有利于避免上述問題的發生。此外，由于我國現行環境管理中“統管”機構（即各級環境保護局）和“分管”機構（即依法對管理某類資源進行管理的各級部門）并立體制的存在，環境管理與資源管理相互脫節的現象較為突出。為實現持續發展戰略、保證資源的永續利用，各級環境管理機構應當在各級資源管理部門及大型資源開發企業設置相應級別的派駐機構，實施對其開發利用資源活動的監督管理，并負責協調處理重大環境問題。這種跨部門垂直派駐機構的設置，可被視為是對跨區域垂直環境管理體制的補充。
三、貫徹公眾參與原則，積極發展非政府組織
各類組織是人類實現自身行為管理的重要形式之一。受主流經濟理論的影響，人們以往普遍將環境保護視為一種公共產品，并鑒于其特性認為它僅能由政府來提供，從而造成環境管理對政府的完全依賴，將廣大民眾排斥在環境管理領域之外。但環境危機的日益加重使人們逐漸認識到，這種傳統管理存在著某些不足。環境問題的形成，市場失靈固然是重要原因，但政府失靈的影響同樣也不能小視。尤其是在中國，政府失靈更成為環境資源問題形成的主要原因。[6]環境問題本身所具有廣泛性和社會性，也決定了它的解決必須依靠政府與社會公眾的共同參與。從哲學角度看來，環境管理盡管“從表面上看，似乎可以理解為管理環境的行為。然而它實際上是人類管理自己作用于環境的行為的一種行為�！盵7]以人為本，特別是以公眾利益為本，應當成為現代環境管理的價值追求。基于上述原因，公眾參與作為現代環境管理的基本原則已經得到了人們的普遍承認。公眾參與環境管理的眾多途徑中，以社會團體為代表的非政府組織具有極其重要的地位。國家機關固然是行政管理的主體，“但是隨著民主政治的發展，公民和公民組織，特別是一些非政府組織，往往也承擔部分行政管理智能，這已成為當代行政管理的一個重要特征�！� [8]環境保護團體等非政府組織不僅是環境管理機關與社會公眾間溝通的有力媒介，而且對環境行政管理系統擴大效能、塑造本身以及決定行政運行程序與規則等方面具有重要影響�！霸跉W美國家，非政府環境保護組織比比皆是，環境保護群眾運動和活動持久不衰，以各種綠色團體或綠黨為代表的環境保護社會團體引發了一場‘綠色革命’。”[9]中國有關環境保護的非政府組織雖興起較晚，但近年來發展較為迅速。這類組織在我國，大部分是由官方撥款支持的科技性、半官方的各類學會、協會組成，如中國科協所屬的各個學會、中國環境與發展國際合作委員會等；按照西方標準的純民間環境保護組織較少，其中以“中國文化書院綠色文化分院”（簡稱“自然之友”）為典型代表。特別是后者，志愿者參與熱情高、組織形式多樣且與政府合作、面向普通公眾，對政府環境管理工作產生了重要作用。[10]當然，這類組織目前也普遍存在著政府重視不夠、經費來源不足、專業程度不高以及活動范圍狹隘等諸多問題。針對這些問題，筆者認為要在環境管理中貫徹公眾參與原則，積極發展非政府組織特別是民間性非政府組織，除了需要采取加強政府對其活動的支持力度、完善其生存的法律環境等外部措施外，其自身也必須采取積極開拓資金來源、強化組織內部管理、提高專業化程度等內部措施。
四、注重運用法律手段，實現環境管理法制化
法律是國家進行環境管理的重要手段。法制對國家環境管理具有極其重要的意義，它不僅要求廣泛運用法律手段實施環境管理，而且還要求將行政、經濟等所有環境管理手段的運用都統統納入法制的軌道。中國的環境立法雖起步較晚但發展很快，早在上個世紀90年代初就已經基本形成了具有特色的環境法律體系。[11]但立法的空前繁榮并未使環境法制建設得到顯著加強，依法實施環境管理的目標仍未實現。中國環境法目前存在著諸多問題，就環境管理而言主要有以下三個方面：一是立法體系不完善、內容沖突重疊，某些立法授權不符合科學管理的規律；二是執法機構不健全，欠缺監督機制，環境執法的整體效果和效率低下；三是司法管理嚴重缺位，特別是缺乏行之有效的司法管理制度。解決以上問題的途徑，關鍵在于進一步加強環境管理的法制化建設：首先要加強對現有的環境管理法律、法規的系統清理，重點是對其中存在著矛盾、重疊和立法時欠缺考慮的部分及時進行修訂；其次要進一步完善環境管理機構建設，特別是要以法律形式確認各級各類環境管理機構的管轄分工、職權范圍和活動規范（尤其是實行環境管理機構中的“執罰分離”——環境執法與處罰機構分離的管理體制，以避免職權的濫用和腐敗的孳生）；再次要加快環境公益訴訟、失職責任追究等新型法律制度建設，調動公民維護自身及國家環境權益的積極性，以司法審判手段完善國家環境管理。當然，環境管理的法制化也是當前環境法學研究領域的熱點問題，許多環境法學學者也對此問題比較關注并提出了自己獨到的觀點。這些觀點雖各有千秋但有一點卻較為公認，即必須完善現有的《環境保護法》或重新制定一部環境基本法。筆者認為這一觀點對克服當前環境管理領域中存在的諸多弊病，加強環境管理法制化的建設進程具有十分重要的理論價值。
五、高度重視基層管理，加強縣鄉級機構建設
環境問題兼具整體性和區域性的雙重特點，環境管理因此應堅持宏、微觀并重的原則；但在中國環境管理的現實中，宏觀方面尚有待加強，而微觀方面卻嚴重不足。目前我國“一些地方的環境質量仍在惡化”，“部分地區生態破壞的程度還在加劇”，“環境污染和生態破壞在一些地區已成為危害人民健康、制約經濟發展和社會穩定的一個重要因素�！� [12]造成這一局面的因素眾多，忽視基層機構建設便是其中之一。在當前的政府機構改革中，縣區級基層環境管理機構面臨著存亡之憂，連其設置的必要性都受到了某些置疑，這種忽視的嚴重程度可見一斑。鑒于我國目前的環境狀況，縣級環境管理機構只能加強不能削弱。加強縣級環境管理機構建設，將有利于環境監督管理的強化、環境保護法律、法規的貫徹和遵守以及環境法制觀念的增強。[13]至于鄉鎮級環境管理機構，更是防治環境污染和生態破壞的主戰場。尤其是鄉鎮企業的迅速發展，對我國的基層環境管理工作更是提出了嚴峻的挑戰和更高的要求。一些鄉鎮企業較多的經濟發達地區根據自身特點，提出了一系列旨在加強鄉鎮環境管理機構建設的主張。一方面，根據實際需要和可能進行機構設置改革。在鄉鎮政府內設專職或兼職環境保護助理負責環境監督管理，農工商總公司設專職或兼職環境保護員負責公司內部污染防治；設立由分管鄉鎮領導兼主任、環境保護助理主持工作的環境保護辦公室。[14]另一方面，加強現場執法監督和檢查，強化依法監督和服務職能。在環境保護任務重且具備條件的鄉鎮，建立相應的環境監測分站或環境監理所作為縣（市）環境保護局的派出機構，擔負監測和監督雙重職責，以完善環境監測和環境監理網絡建設。有關這些機構的各項事宜隸均由有關縣（市）與鄉（鎮）充分商討決定。它們屬于鄉鎮并接受縣（市）環境保護局的業務指導，在性質屬于列入事業編制的單位并允許“以所（站）辦廠、以廠養所（站）”實現經費“自收自支”。[15]以上這些主張已經在一些地區得以付諸實施并收到了較好的效果。
當然，環境問題的特點決定了中國的環境管理體制改革的途徑應當是多方面的。而本文礙于篇幅和筆者的學識有限，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討應當繼續深入。愿本文拋磚引玉，能引起更多學界的共鳴。
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[11] 見李鵬在聯合國環境與發展大會上的講話,中國環境報,1992-6-20(1).轉引自呂忠梅.中國環境法的革命[A].韓德培. 環境資源法論叢（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
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[15] 鐘敏文、龔榮元.鄉鎮環境保護機構改革的思路和實踐[J].環境導報,1994,(2),28.
