[ 谷遼海 ]——(2006-5-11) / 已閱11476次
政府采購救濟機制中的前置程序
作者：谷遼海
來源：http://www.liaohai.com.cn
自我國《政府采購法》實施后，兩年多來的政府采購活動，往往將質疑程序作為質疑供應商維權提起投訴之前不得不經過的階段，簡稱為政府采購救濟機制中的前置程序。實踐中，質疑供應商如果未經過這一前置程序，行政主體一般就不受理投訴。
2004年8月11日，我國財政部出臺并于同年9月11日實施的《政府采購供應商投訴處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》），明確規定了政府采購救濟途徑中的質疑前置程序。根據該辦法第七條規定，供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結果使自己的合法權益受到損害的，應當首先依法向采購人、采購代理機構提出質疑。對采購人、采購代理機構的質疑答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定期限內做出答復的，供應商可以在答復期滿后15個工作日內向同級財政部門提起投訴。由于有了質疑程序這一前置階段，無形中增加了投訴供應商有效保護自己合法權益的時間長度和累贅。在質疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質疑程序的經過為前提條件。采購人或采購代理機構若不受理質疑申請，或在法定期限內不做出答復意見，在此情形下，表明爭議沒有獲得解決，甚至還可能存在采購主體的某種違法亂紀行為。此時視為質疑程序前置階段已經過，允許相對人求助于行政救濟途徑，即行政主體對供應商的投訴予以受理。
雖然質疑程序前置有其自身存在的合理性，通過采購主體與供應商之間雙方自行解決爭議，它可以化解一些內部矛盾，使某些糾紛平息于質疑階段，避免行政投訴程序的提起，從而在一定程度上節省了行政管理資源。但是，質疑程序前置有悖于我國《政府采購法》的立法宗旨，限制了供應商自由選擇法律救濟途徑的權利。例如《處理辦法》規定：“......供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結果使自己的合法權益受到損害的，應當首先依法向采購人、采購代理機構提出質疑......"。又如《處理辦法》第十條規定："投訴人提起投訴應當符合下列條件：投訴人是參與所投訴政府采購活動的供應商；提起投訴前已依法進行質疑；投訴書內容符合本辦法的規定；在投訴有效期限內提起投訴......"。行政規章的這些規定內容將供應商質疑途徑作為供應商尋求行政法律救濟之前的初始階段和不可缺少的一道程序，從而剝奪了法律所賦予供應商可以尋求多元救濟途徑的選擇權。這樣一來，我國政府采購立法對弱勢群體供應商所賦予的傾斜保護權利無形之中被化為烏有。行政規章前述所明確規定的質疑前置程序，與我國《政府采購法》第五十一條、第五十二條、第五十四條的內容相沖突！從我國政府采購法立法初衷來看，由于采購主體掌握著采購對象的眾多權利或稱權力，客觀上采購主體與供應商的地位是不平等的，且供應商的合法權益經常遭遇政府采購主體的侵害。為了保護政府采購當事人中的弱勢群體，法律賦予供應商享有多元的權利救濟途徑，其中之一就是有權向采購主體提出質疑。
在政府采購活動中，采購主體有決定供應商的資格、采購方式和采購程序、評標標準和方式、評標和定標結果等等權利。雖然與供應商都是屬于政府采購當事人，在法律上享有平等的地位，但采購主體與供應商的地位客觀上并不平等。故我國法律賦予供應商享有選擇各種救濟途徑的權利。根據我國政府采購法第六章質疑與投訴的內容，對政府采購活動事項有疑問的，認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內做出答復的等等問題，供應商可以向采購主體或者政府采購的監督管理部門提出，也可以不提出。這里供應商選擇救濟的權利是任意性法律規范，是否行使的權利由供應商自由選擇。我們再來看法律對采購主體以及行政主體的義務性規范。不論是采購人還是采購代理機構，對于供應商的質詢，都應當及時做出答復，而行政主體對供應商的投訴也是應當及時做出處理。筆者從法律賦予供應商的數個“可以”以及法律對采購主體和行政主體的多個“應當”進行對比，在政府采購救濟途徑方面，供應商享有的基本上是權利，而采購主體和行政主體所應承擔的更多的是義務。由此可見，我們不難明白我國政府采購法的立法宗旨和對供應商合法權益的傾斜保護。然而，財政部出臺的《處理辦法》這部行政規章卻妨礙了法律賦予供應商的多元救濟途徑。這里筆者還需要指出立法所存在的缺陷。從現行法律規定的內容來看，對于質疑程序中，就供應商所提出的詢問、質疑，不論是采購人還是采購代理機構都有法定義務及時做出答復和處理。然而，作為一種義務性的行為規范，相對人如果不遵守這一行為規范應該承擔怎樣的法律后果即法律責任，我國的政府采購法中并沒有做出相應的規定，相關的行政規章也沒有給予非常確定的答復。無法律責任的行為規范是難以建立起良好法律秩序的。故我國立法對采購主體所規定的質疑程序中的義務性規范，執行起來無相應的法律責任保障。
財政部關于質疑程序前置的行政規章內容除了與我國《政府采購法》存在著抵觸，還與我國其它法律相沖突。由于政府采購法中缺少公開招投標的相應章節，而政府采購的主要采購方式是公開招投標，故實踐中的許多案件都須援引我國《招標投標法》的規定。而招投標采購方式所引起的爭議，雖然是屬于政府采購監管部門的主管范圍，但我們又離不開《招標投標法》的調整，包括招標投標的法律責任和救濟途徑。根據我國《招標投標法》第六十五條規定，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規定的，有權向招標人（即采購主體）提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發現，投標供應商可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個部門來處理采、供之間的爭議，決定權完全掌握在投標供應商的手中。可非常遺憾的是，我國財政部頒發的《政府采購供應商投訴處理辦法》中的質疑程序前置與我國的上位法《政府采購法》、《招標投標法》所規定的內容發生了嚴重的撞車和沖突。我國的《政府采購法》和《招標投標法》都是屬于同一位階的兩部法律，具有同樣的法律效力。行政法規和行政規章的內容不得與前述兩部法律發生任何的沖突。根據我國憲法和立法法的規定，下位法必須服從上位法，下位法不得與上位法的內容相矛盾、相抵觸。行政規章的內容如果與法律相沖突，那么抵觸的內容必然無效。為了維護我國法制的統一，筆者認為，必須廢除行政規章中無效的內容，從而有利于維護我國政府采購法的嚴肅性，以保證全國政府采購市場在統一的法制軌道上健康地運行。
(注：本文出自群眾出版社出版的《法治下的政府采購》一書)
