[ 向品 ]——(2006-5-14) / 已閱10330次
從公正視角看我國現行行政復議體制
向品 提要：人類具有天然的公正情感，當人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時，程序的公正性成了人們關注的一個焦點。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結果應當沒有任何利害關系。美國為了通過《聯邦行政程序法》保證了聽證官的公正裁判。我國司法實踐讓人們對現行復議制度的公正性產生懷疑。因此，必須對復議體制重新建構，本文針對該話題提出了自己的看法。
關鍵詞：公正 行政復議 行政復議委員會
一、 行政復議的價值——公正
行政復議制度是近代資產階級民主政治發展的產物。它的出現和發展體現了對公民基本權利保護的加強，有利于實現社會公平。
人類具有天然的公正情感，在相互交往的過程中維護公認的公正狀態是社會正常發展的基本前提。當人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時，程序的公正性成了人們關注的一個焦點，程序公正是人們在設計解決權益沖突制度時的首選法律價值。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結果應當沒有任何利害關系，否則，程序的操縱者可能會利用自己在程序中的優勢地位，促使程序的結果向有利于操縱者方向發展。如果法律程序的主持人與程序結果有利害關系，則人們不會以公正的心態去認同該法律程序的結果。所以，凡涉嫌于有違公正的程序操縱者不得再介入此程序，不得對該程序的發展施加任何影響。
美國行政法官的獨立化過程就是典型代表。1946年制定的《聯邦行政程序法》規定，各行政機構根據各行政裁判的需要委任“聽證官”（hearing examiner）。聽證官輪流審案，不得履行與行政裁判不相干的職責，非有正當理由并經過文官委員會審議決定，聽證官不得被免職。后來，文官委員會進一步解釋，《聯邦行政程序法》的保護不僅適應于聽證官的免職，還適用于對聽證官的降級、停職或聽證官不自愿的其他地位變更。這樣，聽證官主持行政裁決就可以不完全受行政首長意志決定。到1972年，文官委員會又頒布一項規章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的獨立地位。1978年，美國國會修改《聯邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規定行政法官的職責是專門審理案件，非有文官功績制委員會的政黨理由和經過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級、降薪或臨時解雇；而且，行政法官的薪俸由法律規定，行政首長不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨立地、不偏不倚地行使自己的裁決權。從hearing examiner到administrative law judge，標志著行政法官獨立性和公正性的增強，也標志著美國“行政復議制度”公正性的增加。
英國的公民憲章也要求公共機構必須“永遠為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨立的復審”。申訴程序應尊循易接近、簡便、快捷、公平、可信賴等七項原則。其中，“易接近”指規則為公眾所周知；“簡便”指抑郁理解和利用；“快捷”指為各項活動舍得時間限制，并使參與者能夠一直知曉程序的進展狀況；“公平”指進行全面的、無偏私的審查；“可信賴”指能夠獲得申訴機構成員和申訴人的信賴。
澳大利亞行政審查委員會認為，行政機關應尋求有效方法博愛正行政復議官員在組織上與做出原決定的人相分離。這種組織上的分離有助于加強復議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對遠決定進行全新的考量。如果復議官員與原決定者之間存在密切的聯系，則復議官員很可能會喪失有效執行復議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會影響人們對行政復議體制的看法，并影響其是否可以確實發揮作為成本高昂的外部復審程序的過濾器的功能�！案采w外表顯得的是公正的，并且呈現看來是公平的，則很可能得到公平、公正的結論。同樣，外表影響共同體對于那些代表共同體形式權力的人所作決定的信心。”也只有在這種獨立性的基礎上，行政復議的“規范化效應”（normative effects），即通過行政復議發現行政管理中的問題從而能夠對癥下藥地加以改善，進一步增強行政決策的效率和準確性，才能得到實現。
澳大利亞行政審查委員會所建議增強行政復議獨立性的方法有：行政復議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復議官員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者手同一個主觀的監督，讓復議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。行政機關應進可能避免監督者與復議官員這兩個角色的混淆，行政復議職能最好不要對最初決定者直接進行日常監督的人承擔，復議官員也不應被期望承擔日常的監督職能。
二、 現行復議體制阻礙公正性
從1999年到2001年，全國行政復議機關作出維持決定的比例竟一直穩居50%以上，這使我們對行政復議的公正性產生懷疑。由此產生的結果是行政訴訟案件的增多和信訪在民間的推崇。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的救濟方式，甚至格外鐘情于信訪這一多少帶點“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇既經濟又便利，既徹底又快捷的糾紛解決方式——行政復議，毋庸質疑，公正性的確實是當前行政復議制度實踐中的最大隱憂。
實踐證明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機構自身的獨立性和權威性是休戚相關的。很難想象一個依附于其他機關、唯其命令是從的裁決者能夠公正地解決糾紛。在我國現實生活中，盡管由行政系統內部專門從事法制工作的機構來辦理行政復議案件，但這一機構充其量也不過是隸屬于行政復議機關的一個極為普通的內設機構而已。它不但沒有獨立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機關及其首長，而且對行政復議案件也沒有最終的決定權，職能將其處理建議送交行政復議機關的首長進行審批。例如一個市級人民政府所辦理的行政復議案件大致就需要經歷“經辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長——秘書長——市長的過程。更重要的是，在我國現實的政治生活中，行政復議機關作為被申請人的上級——無論是同級人民政府還是上級主管部門，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關系：行政復議機關需要照顧到上下級或者整體與部門的關系，需要“愛護”、“關懷”下級，體諒下級的難處；下級為了表示對上級的尊重，往往在作出某項決定前都要向上級請示匯報，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定；上級時常向下級發指示、加任務，為了完成指標，下級不得不“突擊執法”甚至公然違法。可見，在行政復議機關與糾紛一方當事人的被申請人已經存在很多利害關系的背景之下，再讓一個隸屬于行政復議機關的內設機構去審理復議案件，且最終仍然由行政復議機關作出復議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現最起碼的公正？因此，復議機構獨立性和權威性的缺乏是造成行政復議制度失信于民的首要體制性原因。
事實已表明，由行政復議機關內部負責法制工作的機構處理復議案件根本就無法保障復議結果的公正性。因此，必須在整合現有各種行政復議機構的基礎上，建立隸屬于各級人民政府但又具有相對獨立性的行政復議委員會。具體的設想是：（1）在全國范圍內形成四級，分工如下：對縣級人民政府各工作部門、鄉（鎮）級人民政府及縣級人民政府的派出機關作出的具體行政行為不服申請復議的，由縣級人民政府設立的行政復議委員會管轄；對市級人民政府各工作部門和縣級人民政府作出的具體行政行為不服申請復議的，由市級人民政府設立的行政復議委員會管轄；對省級人民政府的各工作部門、市級人民政府及省級人民政府的派出機關作出的具體行政行為不服申請復議的，由省級人民政府設立的行政復議委員會管轄；對國務院各部門和省級人民政府作出的具體行政行為不服申請復議的，由國務院設立的行政復議委員會管轄。實行垂直領導的行政機關，由市級以上政府設立的復議委員會解決爭議。⑵上下級復議委員會之間不是領導關系，而是業務指導關系。每級復議委員會依法獨立行使復議權，并采用一級制。對下級復議委員會作出的復議決定不服，應直接向法院提起訴訟。這就避免了“行政系統內部官官相互”。⑶應使復議委員會的級別比同級政府各部門高半級，使后者有義務接受前者監督，聽從其指揮，并自覺履行前者裁判的義務。⑷各行政復議委員會的人員管理、職務晉升、福利待遇、業務培訓、業績考核與所在政府無關，由各級行政復議委員會掌握。行政復議經費必須單獨列入各級財政預算，�？顚Ｓ茫坏帽粩D占或挪用。⑸處理復議案件時，實行民主合議制，確保行政復議決定的公正。
三、 結語
以公正為導向，我國許多行政法學專家都對行政復議體制提出了自己的意見。如建議設立行政復議聽證制度、回避制度、雙方當事人質辯制度、復議案件材料公開制度及告知訴訟權利制度等。這些理性的設計是建立在“完美的正義需求完美的程序”這一理念基礎之上的。殊不知，“理性是灰暗時間中微弱的燭光，它絕無能力照亮整個宇宙，但是只要使用得當，就足以使人繞過深淵。把理性的燭光當作照亮宇宙的太陽是空想，把理性的燭光當作是昆蟲身上的熒火，因其微弱而任意蹋滅，則是殘忍。所以，不恰當地對待人的理性能力，或夸大或貶低，都將殊途同歸與對人的理性的泯滅和對人的專制�！保▌④妼帯侗Ｊ刂髁x》，中國社會科學出版社1998年版，第46頁）同樣，如果不能正確對待程序正義的價值，夸大程序的價值，也會導致程序價值的毀滅。行政程序的過分肥大化，不僅會降低行政效率，增加社會成本，導致相關社會關系不確定，而且最終會傷及行政程序本身的價值。（姜明安《行政執法研究》，北京大學出版社第206-208頁）建議考慮將當事人程序選擇權之法理導入復議程序構造之中。即行政復議程序中設置簡易程序和普通程序，由當事人進行選擇適用，而且普遍程序中的程序規定應考慮當事人的選擇權（前揭《行政執法研究》，第210頁）這樣，一方面能保障制度設計符合人權要求，又能最大限度到達到公正。
作者系中南財經政法大學法學院學生
