[ 向品 ]——(2006-5-14) / 已閱17741次
淺談“依法行政”
向品
在《全面推進依法行政實施綱要》問答中,黨中央提出要"全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標"。依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。在現代社會，依法行政之"法"不僅應包括法律規范，還應包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。依法行政的含義是指國家的公共管理活動必須依法進行, 符合法律的規定, 依法去管行政機關及其工作人員,而不是用法去治行政相對人。克服以上錯誤認識，必須徹底拋棄傳統的"官本位"觀念，樹立"民本位"的觀念，切實認識到行政權力來源于人民。依法行政的本質是依法規范、約束行政權力。
西方學者在論述行政權的合法來源時都主張和借鑒了“人民主權說”：政府的權力是由人民賦予的。這一學說為規制政府行為提供了很好的理論基礎。根據這一學說，很容易將行政主體定位為服務型的。既然如此，其在從事行政行為時，就必須是抱著“服務”的態度的，即便是其所制定的行政法規、規章也是為了更好地服務于大眾。另外，西方大多信仰宗教。他們克盡職守只是出于自身的動力和源于內部的覺悟，絕不是因外部的鞭策。自身的動力，便是信仰和信仰天啟的使命，以及信仰自己負有治理大地管理萬物的職責。此外他們還注意把工作做得盡善盡美，精益求精，為此，他們竭盡全力，兢兢業業。因為他深深地感到和堅定地相信上帝在默默中監察著自己所從事的勞動工作，無論自己是在工廠，或在農場，或在其他任何環境中，都在注視著自己。因為他們的純正信仰，不允許他們把精力耗費在無謂的不眠和非法的娛樂中，不允許他們涉足杯盤狼藉的酒宴，或者以賭博旋轉的桌前，或者以色情為誘惑者的身邊。
我國的文明史可謂源遠流長。一千多年的封建中央集權使人民習慣了“明哲保身”和“逆來順受”。即使覺得受了委屈也只好憋在心里。因為“衙門口，朝南開，有理無錢莫進來”。即使是在物質文明高度發達的今天，這種心理也沒能很好地得到扭轉。一方是柔弱的行政相對人，另一方是權力膨脹的行政主體，這與法治社會所應有的行政關系南轅北轍。通過與行政人員的一次近距離接觸，讓筆者對我國行政執法現實深感不安。
“以行政征費為例。由于國家財政撥款有限，為了有更好的工作、生活環境，不得不自己創收。然而由于這些收費名目不是法定的，相對人沒有給付的義務。只要一條街上有一戶不交，其他幾戶也不會交。因此像‘擒賊先擒王’一樣，得先抓‘重點對象’。為了使收費工作更加順利，我們會委托當地一些“地痞”協助征收，并給予他們好處。這些“地痞”的自身“優勢”——一是土生土長，對每戶的家庭情況十分了解；二是知道各自的弱點，便于“對癥下藥”往往能促使他們圓滿地完成任務（不對相對人造成人身侵害）。”
被訪者將如何征收各種費用的方法說得淋漓盡致，絲毫看不出有任何同情相對人的神情，而筆者卻越聽越心寒。以下便是筆者的一些看法。
一、 回應“合法行政”？
具體行政行為的合法要件有：一是行為主體合法，即代表行政主體實施具體行政行為的工職人員，必須是合法取得工職人員身份的人員；二是行為權限合法，它要求具體行政行為必須是在行政主體法定權限內所做的行為，且具體行政行為的實施沒有濫用職權；三是行為內容合法。它要求具體行政行為具有事實依據，適用法律正確；具體行政行為的目的符合立法本意；四是行為程序合法；五是行為形式合法。
《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第44條規定：“稅務機關根據有利于稅收控管和方便納稅的原則，可以按照國家有關規定委托有關單位和人員代征零星分散和異地繳納的稅收，并發給委托代征證書。受托單位和人員按照代征證書的要求，以稅務機關的名義依法征收稅款，納稅人不得拒絕�！庇纱丝磥�，行政機關委托“地痞”收費是有法可依的。反過來說，“地痞”向老百姓收費有著“政府委托”的合法外衣。只要收費時向相對人出示代征證書，相對人交費就天經地義。然而，不可否認的是，收費項目超出了法定標準，也就是說這一行為超越了法定權限，構成行政權的濫用。即使“地痞”收費遵守了法定程序，也不能改變行為違法的事實。
二、求諸“行政復議“（或行政訴訟）？
《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第七款規定“認為行政機關違法要求履行義務的”可以提起行政訴訟；《中華人民共和國行政復議法》第七款規定“認為行政機關違法要求履行義務的”可以提起行政復議。也就是說，上述案件中的當事人是可以提起訴訟或服役的。然而，實踐中行政相對人的合法權益卻很難得到保障。原因在于：
（一） 行政機關間官官相互
在我國現實生活中，盡管由行政系統內部專門從事法制工作的機構來辦理行政復議案件，但這一機構充其量也不過是隸屬于行政復議機關的一個極為普通的內設機構而已。它不但沒有獨立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機關及其首長，而且對行政復議案件也沒有最終的決定權，只能將其處理建議送交行政復議機關的首長進行審批。例如一個市級人民政府所辦理的行政復議案件大致就需要經歷“經辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長——秘書長——市長的過程。更重要的是，在我國現實的政治生活中，行政復議機關作為被申請人的上級——無論是同級人民政府還是上級主管部門，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關系：行政復議機關需要照顧到上下級或者整體與部門的關系，需要“愛護”、“關懷”下級，體諒下級的難處；下級為了表示對上級的尊重，往往在做出某項決定前都要向上級請示匯報，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地做出決定；上級時常向下級發指示、加任務，為了完成指標，下級不得不“突擊執法”甚至公然違法�？梢�，在行政復議機關與糾紛一方當事人的被申請人已經存在很多利害?叵檔謀塵爸攏偃靡桓雋ナ粲諦姓匆榛氐哪諫杌谷ド罄碭匆榘訃�，且租傉葎驌]尚姓匆榛刈齔齦匆榫齠�，震}嗆苣炎韉焦話⒌摹?/SPAN>
（二） 司法機關難以對抗行政機關
1．體制改革不徹底
1954年《人民法院組織法》制定開始，我國建立了以行政區劃為依據，司法與行政管轄區相重合的法院組織體系。這樣，法院勢必受政府的監督，并向政府負責。1980年后，縣級以上地方各級人民代表大會陸續設置了常委會，法院的地位才象征性的有所改變。但是，體制上并沒有實質性的變化。在人們的觀念中法院仍從屬于政府，于是，法院作為政府的“直屬單位”便堂而皇之地出現在黨政機關的“紅頭文件”當中。在這種體制下，法院當然要受政府長官意志的擺布，因而失去了“正義天秤”的作用，完全成了政府的辦事機構，審判的獨立和公正便無法保障�，F實生活中，“法只管老百姓，刑難上大夫，以言代法，以權廢法”等現象的存在就是明證。
2．法院地位遠低于行政機關
根據政府統管財政的原則，法院的人員開支，業務經費，統統由同級政府負責。在人權、財權均受制于同級黨委和政府的情況下，法院要獨立審判而不受其干涉，根本不可能。一個人事不獨立，經費不獨立，裝備不獨立的審判機關還談得上獨立審判嗎？審判人員往往處于要么堅持原則，秉公辦案而被撤職、免職或調離，要么聽之任之，違心保住“烏紗帽”的兩難境地。法院也面臨著要么抵制干涉而被削減經費，要么接受“批示”而增加經費的尷尬局面。
3．行政機關甚至領導司法機關
司法在許多重要方面都受制于同級行政，依附于同級政府。法院接受同級黨委領導，法院從院長到庭長都由同級黨委考察推薦，因此法院必須唯同級黨委之命是從，否則“烏紗帽”難保。而同級政府的主要官員又都是同級黨委的常委和委員，法院院長則不在其中，法院服從黨委決定實際上就是服從同級政府調遣。特別是由于行政權的擴張及習慣思維的影響，政府常常把法院與自己的一個職能部門同等看待。事實上，政府與法院之間形成了上下級的關系，加大了行政干預司法的可能性和現實性。
（三）裁判難以執行
《行政訴訟法》第六十五條第三款規定了行政機關拒絕履行判決、裁定的，人民法院可以采取的措施。然而現實中法院卻很少借助這一條款使裁判得一執行。其一是“重審輕執”的思想作怪。有些審判人員認為把案件審理好是自己的職責，至于執行人員能否以生效的法律文書為依據執行到位，則與己無關。其二是基于法院在行政機關面前的“底氣不足”。前面已經談到法院地位遠低于行政機關、行政機關甚至領導司法機關，這里就不贅述了。其三是一些政府部門的法制意識淡薄。他們全然不把法院的判決當一回事，認為政府機關不兌現，法院也不敢把他怎么樣，依仗自己的權勢和關系，對法院的判決置若罔聞。法院因顧忌執行后果一般也不敢采取強制措施。
僅是一個行政收費就印發出如此之多的行政法困境，不妨“斷章取義”一下，行政行為種類那么多，里面的黑幕及“貓膩”自不必明說。在法律有明文規定禁止行政主體為之的情況下尚且有腐敗，更不用說行政主體可以自由裁量的領域了。想想最近學者提出的擴大行政行為外延、修改行政訴訟法等主張以更好實現對行政行為監督、保護相對人合法權益，不免覺得他們所做的努力有點“力不從心”、治標不治本。從理論上講，這樣確實能更好地約束行政，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權的人使用權力一直遇到有界限的地方為止。對政府權力的控制必須依賴于嚴格的責任體制和監督機制�！比欢仙綄嵺`層面，“徒法不足以自行”。法律設計得越完善，仍會有人會鉆空子，只是機會少一些罷了。筆者并非認為不需要改進行政法理論及其立法，而是覺得相比法的監督、制約機制，行政主體的觀念和意識在其從事行政行為過程中發揮的作用更大。我們要完善各項法律、法規，但更要積極轉變行政觀念。因為法治意識是依法行政的意識支撐，行政機關及其工作人員尤其是領導干部是否具有法治意識，是能否實現法治政府的關鍵所在。只有政府及其工作人員尊重、服從和遵守法律，公民才可能信仰法律。
本文作者系中南財經政法大學法學院學生
