[ 林號兵 ]——(2006-5-14) / 已閱23857次
對社會保障法的思考
長春鐵路運輸法院 林號兵
[論文摘要] 江澤民在黨的十六大報告中指出，理順分配關系，關系到廣大群眾的切身利益和積極性的發揮，更加關系到社會穩定和國家的長治久安。在社會分配領域中，社會保障制度及其相關立法，受到社會各界的普遍關注。社會保障制度改革，，是本屆政府的核心工作之一，加強政府對收入分配的調節職能。社會保障法是以社會公平作為其價值取向的，明確社會保障法的地位與性質，對理論研究和法制建設有著重要意義。
[關鍵詞] 社會保障；社會本位；社會公平
在剛剛閉幕的中國共產黨的第十六次代表大會上，江澤民同志對社會分配體制的改革以及社會保障體系的健全進行全面闡述。明確指出要正確處理效率與公平的關系，“既要反對平均主義，又要防止貧富懸殊”，“以共同富裕為目標，擴大中等收入者的比重，提高低收入者的收入水平”。⑴朱镕基總理在今年年初的《政府工作報告》中，鄭重地使用了“弱勢群體”這一術語，這是“弱勢群體”第一次出現在政府文件中。這說明了黨和政府對目前中國社會分配與社會保障問題有了更為深刻的認識，對體制改革的深入發展，在經濟領域中所暴露出來的深層次矛盾，倍加重視。解決這樣的社會問題，必須建立一套完善的社會保障體系。在依法治國的今天，加強社會保障立法，是必然的選擇。
一、 社會保障與社會保障法的生成
“社會保障”作為法律概念，最早出現在美國的1935年《社會保障法》之中，但作為社會保障法核心內容的“社會保障”,早在1883年至1891年間就已由德國政府所創立。聯合國國際勞工組織對“社會保障”的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其社會成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因所造成的停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的法律。各國立法和學者都對社會保障作出定義，其共同點都認為“社會保障是為喪失勞動力以及需要某些特殊幫助者提供的維持其基本生活需要的法律制度”。⑵
世界上最早的社會保障法是英國1601年頒行的《濟貧法》。該法的頒布，是針對英國15世紀因圈地運動導致的大量農民涌入城市，造成人口過剩，失業人口增多，貧富差距拉大等一系列社會問題而制定的。該法的實施對穩定當時的社會秩序和促進資本主義經濟發展起到了重要作用。而現代意義上的社會保障法則產生于壟斷資本主義時期。19世紀末期，德國國內經濟蕭條，工人大批失業，流離失所，朝不保夕，民不聊生。社會主義思潮在工人中間傳播，無產階級隊伍壯大，勞資矛盾突出。議會批準了一系列社會保障法案，如疾病保險、意外保險、年老與傷殘保險三項法案，以后又不斷增加。世界主要資本主義國家開始仿效，社會保障全面進入到國家立法階段。時至今日，社會保障立法已經歷100多年，隨著世界經濟發展，文明進步，針對社會發展中出現的新情況、新問題，社會保障制度也在改革和調整中不斷完善。
社會保障制度的產生與發展是一個歷史過程，體現在：
第一，社會保障是市場經濟發展的必然產物，同時也是市場經濟正常運行的必要條件。首先，市場經濟是社會化的大生產。在自然經濟條件下，家庭是基本的生產單位和消費單位，勞動者遇到疾病、年老和生育等風險時，主要靠自力救濟。但是在社會化大生產的條件下，勞動者離開家庭而走向社會，這一切風險都轉化為社會問題了，必須由政府出面來制定和實施社會保障制度，保障社會成員的基本生活，使社會生產得以順利進行。⑶其次，市場經濟本身是競爭經濟。在競爭中，社會主體所遵循的是優勝劣汰的“叢林法則”，不可避免地會出現兩極分化，貧富懸殊。這種“馬太效應”勢必會激化社會矛盾。因此，對市場競爭應當有所限制，而不是無限的。在一個極度競爭的社會里，競爭是殘酷血腥的。競爭成為了強者掠奪弱者的主要的、公開的、合法的武器，市場競爭應當存在一定的范圍。在人權方面是不允許競爭的，人權不能依照市場法則來配置。必須賦予社會的不幸者和市場的失敗者以社會保障和社會救濟的權利，對他們熱切同情和悉心關懷，滿足他們的基本生活需要，才能使充滿競爭的市場洋溢充沛的人文情愫，從而維護穩定健康的經濟秩序。
第二，社會保障是現代國家職能完善的結果。在自由資本主義時期，國家對經濟活動奉行的是不干預政策，國家職能在經濟領域顯得很無力。國家對經濟活動的放任，在進入壟斷資本主義時期，市場經濟體制的痼疾暴露出來，出現許多社會問題。事實證明，市場機制失靈，政府必須介入到社會保障中來，發揮國家的公共職能。首先是收入分配的缺陷。“在市場經濟條件下，收入在不同社會成員之間的分配是依據其所擁有的生產要素在市場的稀缺程度和要素價格，收入分配形式直接與各種提供給市場的要素相對應。由于他們所擁有的要素數量與質量不同導致收入不均。”⑷與此同時，隨著生產力提高，人們對生活水平提高的習慣性期待也在增長。但是，市場競爭的結果是有限的社會財富流向強者，而絕大多數的競爭弱者連生存都難以保證。因此，客觀上要求國家提供社會福利，以維持他們與當前生產力相當的生活水平，依靠國家的力量來彌補市場分配機制導致嚴重的貧富懸殊的缺陷。其次，經濟全球化下的金融風險。1998年那次東南亞經濟危機，席卷全球，對世界經濟發展造成非常不利的影響。東南亞各國通貨膨脹嚴重，人民生活得不到保障，政府威信掃地。因此，要克服金融風險，必須依靠政府干預經濟，實行合乎經濟規律的金融政策，有力地發揮國家經濟職能。同時，國家也必須制定切實的社會保障制度和法律，以增強社會成員抵御金融風險的能力，避免陷入到社會沖突中來。
第三，社會本位思想是社會保障制度產生和發展的理論基礎。法律的本位是指法律的主義、精神和宗旨。在自由資本主義時期奉行的是個人本位。“社會的基本單位是個人，個人徹底解放，高度自治，完全自由，私利至上”⑸，為適應自由競爭經濟的需要，自由放任的法觀念占據統治地位，絕對的財產所有權和契約自由原則被奉為真理。個人本位思想在反封建斗爭中和促進自由資本主義發展的過程中發揮了其歷史作用。但是，個人本位思想在促進經濟增長的同時，其負面影響也是全方位的，如經濟危機、無政府主義、文化褻瀆等等。
生活在18世紀后半期和19世紀上半期的英國功利主義法學家邊沁提倡個人利益至上，雖然個人利益與社會利益應該統一，但真實存在的還是個人利益。社會利益是許多個人利益的相加，增進個人利益也就是增進社會利益。顯然，邊沁所代表的正是自由競爭時期的個人本位思想。個人本位思想在近代法哲學中主要表現為一種進化論思想。1851年，赫伯特 •斯賓塞發表的《社會靜力學》一書，他將達爾文的“物種通過適應環境而發展演化的概念”引入到社會生活，認為社會發展也是“物競天擇，適者生存”的結果。這種社會達爾文主義是一種極端的利己主義，不惜犧牲社會利益，終將為人類文明所揚棄。生活在19世紀中后期的德國法學家耶林在繼承邊沁的功利主義傳統的同時，強調社會利益或者個人利益與社會利益的結合，力求平衡個人利益與社會利益，其思想推動了資本主義的法律由個人本位向社會本位的轉變，反映了人類社會歷史發展的必然趨勢。⑹“在社會本位時期，社會應著眼于社會整體，制度安排應該立足于社會整體，國家應該維護社會公益”。⑺這一思想在經濟學領域也產生了重要影響。1912年出版的《財富與福利》一書提出“收入均等化”的觀點。認為收入的途徑應由政府向富人征稅，通過建立各種服務措施，如養老保險、免費教育、失業保險、醫療保險等來補貼給窮人。這種福利經濟學為社會保障制度的最終建立提供了直接的理論依據。
二、社會保障法的定位
我國社會保障法律制度在新民主主義革命時期就已產生，經歷了建國初期的創立時期，改革時期和停滯時期。這些歷史時期的社會保障法是適應戰爭年代需要和與計劃經濟體制相配套的。十一屆三中全會以后，尤其是黨的十四大以后，我國才開始著手建立適應市場經濟體制的社會保障法律制度。因此，我國的社會保障法理論研究起步較晚，許多理論問題有待深入研究。
在社會保障關系的法律調整問題上，存在不同的觀點。在經濟法學界有觀點認為：社會保障關系應該由經濟法調整。“經濟法所調整的又一個方面的社會經濟關系就是國家在實施二次分配和建立社會保障制度的過程中所形成的社會經濟關系”。⑻另類觀點認為，社會保障關系不是經濟關系，不能由經濟法調整，甚至主張應由民法來調整。還有人認為當前我國社會法律體系應劃分為憲法、刑法、刑事訴訟法、民商法、民事訴訟法、行政法、行政訴訟法、經濟法和社會法九個部門法，認為社會保障法是社會法的部門法。⑼我們的觀點是，社會保障法是經濟法律體系的重要組成部分，社會保障關系應該由經濟法調整。
首先，社會法不是我國當前法律體系的一個部門法。有學者認為“社會法在20世紀60年代以后逐漸發展成為一個法律部門，它介于公法與私法之間，從整個社會利益出發，保護勞動者，維護社會穩定。社會法包括社會救濟法，社會保障法和勞動法等”。⑽我們認為這個觀點值得商榷。現代法制，可以劃分為公法、私法、社會法三大法域。這種劃分是以法律所保護的利益為標準的。而部門法的劃分是以法律所調整的社會關系性質為標準的，二者劃分標準是不同的。
古羅馬時期，法學家們就開始研究法律與利益的關系。烏爾比安提出的著名的公私法劃分理論，就是以利益為標準的。他把以保護國家利益為目的的行為規則叫做公法；而將涉及個人利益，以保護個人利益為目的的行為規則叫做私法。發展到20世紀，西方社會法學派的代表人物龐德將利益劃分為個人利益，公共利益和社會利益三類。認為社會利益是指“包含在文明社會中并基于這種生活地位而提出的各種要求、需要或愿望”。“標志20世紀法理學特點的整個世界法律思想中的態度的變化，以承認個人生活中的社會利益為基點，認為它比個人自我主張更寬廣，范圍更大。”⑾這為社會法的產生與發展奠定了理論基礎。社會法是以維護社會利益為目的的行為規則的總稱。社會利益的主體是公眾，即公共社會。公共社會是不同于個人、集體和國家的概念。盡管社會利益通過社會主體（包括公民個人、法人、利益階層或國家）以權利的形式表現出來的，但是在利益的分類中，私人利益、國家利益與社會利益是平行的。私人利益具有特殊性、利己性，表現為社會強者的利益；國家利益具有抽象性、中介性、政治性，表現為統治階級的集團利益；而社會利益則具有普遍性、終極性，表現為每個社會成員的利益，三者本質是不同的。現代法制將法律體系中的各部門法按照其利益導向的不同劃分為私法、公法和社會法三類。而經濟法、勞動法與社會法具有同質性，都體現著國家干預精神，都將社會公平和社會公益作為其宗旨內容的，所以說應當屬于社會法范疇。
其次，社會保障法不應由民法來調整，它們屬于不同的兩個法律范疇。如前所述，民法屬于私法，而社會保障法屬于社會法，主要體現在：
1、民法是個人本位法，社會保障法是社會本位法。民法主體是個人，是經過民法抽象而成為一律平等的主體，但是實際上是千差萬別的，在競爭中優勝劣汰。所以說“民法是‘能人法’，不能反映社會本位的要求”。⑿社會保障法的主體是社會，包括國家和社會性團體(如慈善機構)，其保護的對象是社會全體成員，具有普遍性。任何一個社會成員，其生存權一旦受到威脅，都可以主張享有社會保障的權利。
2、民法是自我救濟法，社會保障法是社會救濟法。民法的原則是私人意思自治，契約自由，私人自力救濟，法律通常不會介入到私人交易中來，對社會弱者，無能為力。而社會保障法是以保護和扶持社會弱勢群體為目的的。國家依靠自身權力，干預不均等的收入和財富，通過二次分配，對社會弱者以一定的救濟。
最后，社會保障法是經濟法的部門法。現代法理學研究認為法律部門的劃分應以法律調整的社會關系的性質為首要標準，以法律規范的調整方法為輔助。⒀而經濟法規范所調整的社會經濟關系涵蓋了社會保障關系。
經濟法是國家從社會整體利益出發，直接調整特定經濟關系的法律。其實質是從國家的角度反映國家因素對市場經濟關系的影響。法律的作用就是整合各種利益沖突。國家在協調個人利益與國家利益時就必須以社會利益為本位，運用國家權力對一切不利于社會利益的行為予以限制，而這些以立法形式表現出來的正是經濟法應有內容。⒁社會保障關系是特殊的經濟關系，是“物質資源的分配關系，是國家在協調本國經濟運行過程中發生的一種經濟關系”，⒂這種關系是經濟法所調整社會經濟關系的一部分。
在現代市場經濟中，社會保障具有明顯的經濟職能。社會保障是經濟法宏觀調控職能實現的重要途徑之一，也是實現經濟可持續發展的必要條件之一。體現在：國家對社會分配領域的干預，有助于增加消費傾向，實現宏觀經濟的平衡。社會保障收入在經濟蕭條時增加緩慢，而支出迅速增加；當經濟繁榮時，社會保障收入迅速增加，而支出則增加緩慢。這樣，社會保障通過直接調整公民的消費水平以影響公民的社會預期，從而達到間接調整市場需求的升降。另一方面，社會保障法與經濟法在調整方法上也是一致的，都是社會整體調節的方法，即國家依靠政權的力量，充分發揮國家的經濟職能作用，綜合運用經濟的、法律的和行政的手段來干預社會經濟生活。社會保障法是社會調節法，國家通過稅收和強制投保等渠道來籌措社會保障資金，由政府進行二次分配，以實現社會保障法的社會公平的價值理念。綜上所述，社會保障法是經濟法的一個部門法。
三、社會保障法以社會公平作為自己的價值取向
公平，是最古老而又持久的法律價值之一。公平是一個含義豐富，且不斷發展的范疇。在不同的歷史階段，不同的學者從不同的視角對其領悟與闡釋也是不一致的。縱向角度看，例如在計劃經濟體制時代，我們曾一度將絕對均等視為公平，所謂“不患寡而患不均”。而今天我們看來，這種平均主義是不公平的，是不利于社會生產力發展的。橫向角度來看，不同的法部門對公平的理解也是不同的。例如刑法將“罪刑法定”、“罪責自負”、“罪刑相適應”視為公平；而傳統的民商法的公平是“以個人主義為指導，以抽象的人格平等為假設條件，以等價有償為原則建立的公平體系”。⒃可見，對公平的價值追求，在不同的歷史時期是不同的；即便在同一歷史階段，不同的法部門對公平的價值取向也不完全一致。
鄧小平理論對社會主義本質的認識是“解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現共同富裕”。由于我國目前正處于社會主義的初級階段，生產力不發達且不平衡，只有建立社會主義市場經濟體制，大力發展生產力，奠定堅實的物質基礎，才能最終消滅貧窮，實現共同富裕。但是，市場經濟條件下 ，價值規律發揮作用，收入分配機制與競爭機制相聯系，必然導致社會成員間在收入分配方面的不均等，甚至非常懸殊。我們應肯定由于經濟主體間素質參差不齊，會造成收入的差別；但是，兩極分化卻是與社會主義本質背道而馳的。江澤民在黨的十六大報告中，提出全面建設小康社會的宏偉奮斗目標。全面建設小康社會就要敢于正視我國當前收入分配領域中存在的收入差距擴大以及城鄉和地區經濟發展不平衡問題。2001年，我國東部11省市人均GDP已達到1600美元，而西部12省區市人均GDP只有610美元。東部最發達的上海市人均GDP已達4500美元，而最不發達的西部省還只有350美元，相差很遠。傳統的公平觀念在市場經濟體制下受到挑戰。運用法律手段來解決社會問題，是法治社會的必然選擇，也是最佳選擇。“社會法律的設立，絕不是為了弱者更弱，強者更強，恰恰相反，而是為了保護弱者以抵御強者，以保障他們獲得全部權利”。⒄社會保障法正是以社會公平作為自己價值取向的。
對社會公平的理解應當是：設計一種制度或是說確立一種分配原則，將共同創造的社會財富、價值以及社會負擔，合理地分配給社會成員，同時對違反這種分配原則所導致的社會沖突，能夠合理地公正地解決。經濟法屬于社會法范疇，是以社會利益為本位的，將社會公平作為自己的價值追求。但是，經濟法的不同法部門對社會公平的理解也不完全一致。社會保障法側重的是結果公平，而競爭法則側重的是過程公平。在競爭法中對社會公平的理解是：1.在市場競爭環境中，經營者之間在權利義務設定方面應該體現合理而不能顯失公平；2.所有的經營者必須遵守同一種規則、同一種標準，交易手段的采用和交易機會的獲得方面應一律平等；⒅3.不正當的競爭手段，不合理的限制自由競爭的行為都應當排除。競爭法對公平價值理念的理解是“機會均等，過程公正”。而社會保障法的公平觀念是根源于人道主義的現代思潮以及社會福利的理念，在認同收入分配差距所具有的經濟意義上的合理性的同時，更兼顧社會意義上的合理性。⒆對在競爭中處于不利地位的社會成員以一定的救濟，體現出法律不同于經濟學的“人文關懷”的特性。
社會保障法的公平理念是國家通過運用經濟法律手段對部分社會成員的過高收入和社會財富實行直接干預，對社會財富的再分配來實現的。如果說市場經濟條件下收入分配存在一定的差距是合理的，那么對社會弱者的救濟和保護則也是合情的。這種公平原則指導下的有限的按需分配，體現了國家對社會弱勢群體的傾向性保護，從而緩解因利益分配嚴重不均而導致的社會沖突。在實現社會公平的同時，我們必須注意兩方面的問題：一方面社會保障應與經濟發展水平相適應。我國當前經濟發展水平并不發達且不平衡，人民生活水平普遍較低，社會保障必須考慮國家和社會的最大承受力。現階段我們實行有限的按需分配，以滿足人民基本生活需要為目標。而不能忽視國情而盲目地與西方國家社會保障標準相比。另一方面社會保障也不能以犧牲效率為代價，追求“形式公平”。社會保障標準過高，勢必會挫傷那些合法經營、勤勞致富經營者的積極性，相反會使一些人滋生懶惰情緒，不勞而獲，會泯滅人的進取精神和自治能力。如何處理好效率與公平的關系，十六大報告指出“初次分配要注重效率，發揮市場的作用，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來。再分配要注重公平，加強政府對收入分配的調節職能，調節差距過大的收入” ，“以共同富裕為目標，擴大中等收入者的比重，提高低收入者的收入水平”。這說明黨中央在社會分配和社會保障理論方面有新的突破。
黨的十六次代表大會確立了全面建設小康社會的奮斗目標，振奮人心。深化社會分配體制改革以及加強社會保障立法將直接關系到這一目標的實現。黨中央在社會分配和社會保障理論方面的新認識和新發展，為社會保障法的理論研究指明了方向，更為我國的社會保障法制建設提供了充分的理論依據。
