[ 谷遼海 ]——(2006-5-21) / 已閱14501次
法院不受理政府采購案件能否成立？
基本案情
據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》2006年5月12日?qǐng)?bào)道：《競標(biāo)急救車未果索賠20萬元》（記者陳宇航通訊員王悅）。某醫(yī)療器械銷售公司起訴招標(biāo)公司被駁回。某醫(yī)療器械銷售公司因投標(biāo)政府采購的急救車被廢標(biāo)，便起訴招標(biāo)公司索賠20萬元。豐臺(tái)法院駁回起訴。
該醫(yī)療器械銷售公司起訴稱，2004年10月，招標(biāo)公司以投標(biāo)邀請(qǐng)的方式向社會(huì)公開招標(biāo)，招標(biāo)項(xiàng)目為“國家醫(yī)療救治體系負(fù)壓急救車采購項(xiàng)目（醫(yī)療救治體系負(fù)壓急救車）”100輛。2004年11月5日，醫(yī)療器械銷售公司到該招標(biāo)公司處購買了招標(biāo)書，進(jìn)行了大量的工作，并做了認(rèn)真的準(zhǔn)備，還派人前往芬蘭設(shè)計(jì)監(jiān)制樣車。后醫(yī)療器械銷售公司得知，招標(biāo)公司竟以其無此經(jīng)營范圍為由，將他們的投標(biāo)作為廢標(biāo)處理。于是，醫(yī)療器械銷售公司起訴到法院，要求確認(rèn)其是該項(xiàng)目合格的投標(biāo)人，并支付樣車的賠償費(fèi)20萬元。豐臺(tái)法院審理認(rèn)為，醫(yī)療器械銷售公司與招標(biāo)公司在招投標(biāo)過程中所產(chǎn)生的糾紛，不屬于法院受理民事訴訟的范圍，而是行政訴訟受理范圍。法院駁回了原告醫(yī)療器械銷售公司的起訴。隨后原告進(jìn)行了上訴，北京市二中院終審維持了豐臺(tái)法院的裁定。
評(píng)析意見
近幾年，對(duì)類似前述政府采購案件作出同樣處理的現(xiàn)象，在全國各地法院都非常普遍。投標(biāo)供應(yīng)商與招標(biāo)公司在招投標(biāo)過程中發(fā)生糾紛，可以向行政主管部門提起投訴，也可以依據(jù)我國民事法律的規(guī)定，直接向人民法院提起民事訴訟。不論是我國《政府采購法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》，賦予供應(yīng)商救濟(jì)的法律規(guī)定均屬于任意性法律規(guī)范，選擇救濟(jì)權(quán)利的途徑取決于供應(yīng)商。對(duì)于投標(biāo)供應(yīng)商提起民事訴訟，現(xiàn)行法律均沒有作出禁止或者限制的規(guī)定。故筆者認(rèn)為，相關(guān)法院的作法不僅沒有任何法律依據(jù)，且踐踏了供應(yīng)商尋求司法救濟(jì)的選擇權(quán)利。在解讀前述案件之前，首先需要聲明的是，筆者與任何一方當(dāng)事人不存在著利害關(guān)系，完全是站在第三方的客觀立場，就事論事地闡明自己的觀點(diǎn)，以避免類似的錯(cuò)案在不同的法院不斷地演繹。
一、法院無權(quán)剝奪供應(yīng)商尋求救濟(jì)的選擇權(quán)利
法院認(rèn)為投標(biāo)供應(yīng)商與招標(biāo)公司在招投標(biāo)過程中所產(chǎn)生的糾紛，不屬于法院受理民事訴訟的范圍，而是行政訴訟受理范圍。換言之，法院對(duì)于類似政府采購案件，只能以行政訴訟的形式立案受理而不能以民事訴訟的形式進(jìn)行主管。從前述這一案件以及其它類似訴訟來看，筆者認(rèn)為，法院對(duì)于我國現(xiàn)行的政府采購法律制度普遍缺乏了解。
目前，我國大多數(shù)招標(biāo)公司基本上依附于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，表面上享有一定的公共權(quán)力，如制定招標(biāo)采購條件、選擇和確定采購方式及其程序、審查供應(yīng)商資格、選擇和確定評(píng)標(biāo)方式和標(biāo)準(zhǔn)、選擇或確定評(píng)標(biāo)專家、確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商、處理供應(yīng)商質(zhì)疑等權(quán)力，但所有的這些權(quán)力都屬于接受采購人一方的委托行使的。招標(biāo)公司本身并不具有，其性質(zhì)無非是以營利為目的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，與投標(biāo)供應(yīng)商一樣均屬于普通的民事主體，法律地位是完全平等的。對(duì)于招標(biāo)公司的違法行為，最有效的監(jiān)督主體就是投標(biāo)供應(yīng)商，其監(jiān)督的手段可以求助于行政主管機(jī)關(guān)，也可以求助于司法機(jī)關(guān)。對(duì)于后者，供應(yīng)商直接向法院提起訴訟的只能是屬于民事訴訟案件（我國刑法規(guī)定的自訴案件例外），不可能屬于行政訴訟案件。退一萬步來說，對(duì)于委托人也就是招標(biāo)采購人直接提起訴訟的，盡管采購人是行政機(jī)關(guān)，在招標(biāo)采購過程中存在著違法行為，投標(biāo)供應(yīng)商不服而向法院提出訴訟的，也只能是屬于民事訴訟案件，而非行政訴訟案件。在政府采購活動(dòng)中，采購人、采購代理代理機(jī)構(gòu)稱采購方，相對(duì)方就是供應(yīng)商。不論采、供雙方主體的性質(zhì)如何，均屬于政府采購當(dāng)事人。依照我國《政府采購法》規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，也可以向主管的財(cái)政部門提出投訴，《招標(biāo)投標(biāo)法》也有類似規(guī)定。前后兩部法律賦予供應(yīng)商在救濟(jì)程序中的規(guī)定均屬于任意性法律規(guī)范，而非強(qiáng)制性或義務(wù)性法律規(guī)范，選擇什么樣的途徑進(jìn)行法律救濟(jì)的權(quán)利完全屬于投標(biāo)供應(yīng)商。此外，《政府采購法》第四十三條明確規(guī)定，政府采購合同適用合同法。依照《合同法》規(guī)定，合同締約程序或履約過程中發(fā)生的爭議，人民法院或者仲裁機(jī)關(guān)享有管轄權(quán)。從前述基本案情來看，投標(biāo)供應(yīng)商提出的訴訟請(qǐng)求之一是要求賠償合同締約過失責(zé)任即20萬元，顯然是屬于人民法院民事審判范圍。當(dāng)然，投標(biāo)供應(yīng)商的另一訴求的提法欠妥。
二、有關(guān)部門無權(quán)設(shè)定政府采購案件中的前置程序
政府采購活動(dòng)中，往往將質(zhì)疑程序或者投訴程序作為供應(yīng)商維權(quán)提起投訴或者向法院起訴之前不得不經(jīng)過的階段，這是沒有法律依據(jù)的。我國財(cái)政部出臺(tái)實(shí)施的《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》），明確規(guī)定了政府采購救濟(jì)途徑中的質(zhì)疑前置程序。根據(jù)該辦法第七條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)做出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)財(cái)政部門提起投訴。由于有了這一前置階段，無形中增加了投訴供應(yīng)商有效保護(hù)自己合法權(quán)益的時(shí)間長度和累贅。雖然質(zhì)疑程序前置或者投訴程序前置，有其自身存在的合理性，可以化解一些內(nèi)部矛盾，使某些糾紛早日平息，但前置程序卻有悖于我國政府采購法的立法宗旨，限制了供應(yīng)商自由選擇法律救濟(jì)途徑的權(quán)利，剝奪了法律賦予供應(yīng)商可以尋求多元救濟(jì)途徑的選擇權(quán)利。從立法初衷來看，由于采購主體掌握著采購對(duì)象的眾多權(quán)利或稱權(quán)力，客觀上采購主體與供應(yīng)商的地位是不平等的，且供應(yīng)商的合法權(quán)益經(jīng)常遭遇政府采購主體的侵害。為了保護(hù)政府采購中的弱勢群體，法律賦予供應(yīng)商享有多元的權(quán)利救濟(jì)途徑，如有權(quán)向采購主體提出質(zhì)疑、有權(quán)向行政主體提出投訴等，正如質(zhì)疑程序前置一樣，各級(jí)人民法院受理政府采購案件，往往也是以行政主體的處理結(jié)果作為提起訴訟的必經(jīng)程序，同樣也是缺乏法律依據(jù)的。
不論是招標(biāo)投標(biāo)法還是政府采購法，法律規(guī)范中賦予供應(yīng)商在救濟(jì)程序中的數(shù)個(gè)“可以”，我們不難理解公共采購立法對(duì)供應(yīng)商合法權(quán)益存在著傾斜保護(hù)。然而，各部門的的行政規(guī)章設(shè)定的前置程序妨礙了供應(yīng)商的自由選擇權(quán)利。同樣，各級(jí)法院的實(shí)際作法也是有悖于法律規(guī)定。根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人（即采購主體）提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)供應(yīng)商可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個(gè)部門來處理采、供之間的爭議，決定權(quán)完全掌握在投標(biāo)供應(yīng)商的手中。雖然兩部法律對(duì)供應(yīng)商在政府采購過程中遭遇傷害直接向法院提起訴訟，都沒有明確規(guī)定，但并不能由此排除我國民事法律規(guī)范的調(diào)整。因?yàn)檎少忂^程中的民事侵權(quán)行為或者合同締約過失責(zé)任，對(duì)于遭遇侵害的供應(yīng)商來說，不論是依據(jù)我國《民法通則》還是《合同法》的規(guī)定，都可以提起民事訴訟，尋求民事合法權(quán)益的保護(hù)途徑。
三、本案屬于人民法院民事審判的受案范圍
前述案件中，投標(biāo)供應(yīng)商的訴訟請(qǐng)求之一，是要求賠償因政府采購招標(biāo)行為引起的20萬元經(jīng)濟(jì)損失，從起訴的事實(shí)和理由來看，所提出的訴訟請(qǐng)求完全符合我國《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定，原告提出民事訴訟，必須具備四項(xiàng)條件，即：其一，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這是行使訴權(quán)的資格要求。所謂與本案有直接利害關(guān)系，是指當(dāng)事人請(qǐng)求法院立案受理是因?yàn)樽约旱拿袷聶?quán)益受到侵害，或者與別人發(fā)生民事權(quán)利義務(wù)爭議，與爭議的訴訟標(biāo)的在法律上有利害關(guān)系。當(dāng)事人的合法權(quán)益如果并未受到侵犯，或者與其他公民、法人或者其它組織之間不存在民事權(quán)利義務(wù)的爭議，就不需要提出訴訟。當(dāng)事人如果與爭議的訴訟標(biāo)的不存在利害關(guān)系，也不能作為原告起訴。其二，有明確的被告。在起訴時(shí)，原告必須指出是誰侵害了他的權(quán)利，或者是與誰發(fā)生了權(quán)利義務(wù)爭執(zhí)。有明確的被告才有爭議法律關(guān)系的相對(duì)方，才能使法律關(guān)系成為訴訟標(biāo)的，才能形成訴訟。其三，有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)及理由。訴訟請(qǐng)求是原告在訴訟上對(duì)被告提出的實(shí)體權(quán)利請(qǐng)求。訴訟標(biāo)的決定訴訟請(qǐng)求，即根據(jù)法律關(guān)系中的權(quán)利提出訴訟請(qǐng)求，或者要求對(duì)方當(dāng)事人履行一定的義務(wù)，或者要求確認(rèn)與對(duì)方當(dāng)事人的某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在或不存在，或者要求變更與對(duì)方當(dāng)事人的某種法律關(guān)系。訴訟請(qǐng)求是起訴人要求法院保護(hù)的內(nèi)容，提出具體的訴訟請(qǐng)求，才能確定訴的性質(zhì)，明確爭執(zhí)的內(nèi)容。如果沒有具體的訴訟請(qǐng)求，就沒有要求法院保護(hù)的具體對(duì)象，訴訟就失去意義。具體的事實(shí)與理由是指法律關(guān)系發(fā)生、變更、消滅的事實(shí)、理由，以及發(fā)生糾紛的事實(shí)或者理由。其四，屬于法院受理的案件范圍和受訴法院管轄。這是指原告的起訴必須是法院主管范圍，法院對(duì)于原告的訴訟享有管轄權(quán)。只有對(duì)訴訟有管轄權(quán)的法院才是受訴法院。
依照我國民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，我們?cè)俳Y(jié)合前述案件來看，招標(biāo)公司代理采購人以投標(biāo)邀請(qǐng)的方式向社會(huì)公開招標(biāo)，看到招標(biāo)公告后，所有的供應(yīng)商均有充分理由相信招標(biāo)公司會(huì)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，公開透明、公平公正地進(jìn)行采購，不會(huì)存在著黑箱操作行為。故某醫(yī)療器械銷售公司與其它供應(yīng)商一樣積極地響應(yīng)，購買了招標(biāo)文件，進(jìn)行了大量的前期工作，并做了認(rèn)真的準(zhǔn)備，還派人前往芬蘭設(shè)計(jì)監(jiān)制樣車，后來得知，招標(biāo)公司將他們的投標(biāo)作為廢標(biāo)處理。于是，起訴到法院。筆者認(rèn)為，不論是投標(biāo)供應(yīng)商還是采購方，在政府采購合同締約過程中，任何一方違反誠實(shí)信用原則，損害信賴?yán)妫軗p方都有權(quán)提出索賠。依照現(xiàn)行法律，投標(biāo)供應(yīng)商與招標(biāo)公司之間發(fā)生的招投標(biāo)政府采購關(guān)系是屬于民事法律關(guān)系，由這一法律關(guān)系所引起的損害事實(shí)，當(dāng)然是屬于民事糾紛，投標(biāo)供應(yīng)商有明確具體的被告即招標(biāo)公司，有具體賠償數(shù)額的訴訟請(qǐng)求，存在糾紛發(fā)生的事實(shí)與理由，屬于人民法院受案范圍，當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?duì)于此案有管轄權(quán)。駁回原告的起訴，顯然是沒有事實(shí)和法律根據(jù)。
筆者認(rèn)為，前述案情中，實(shí)際上是存在締約過失責(zé)任和民事侵權(quán)責(zé)任的競合。原告可以根據(jù)我國合同法的規(guī)定提出締約過失責(zé)任賠償，也可以援引我國《民法通則》有關(guān)侵權(quán)的法律規(guī)定來主張自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其它與本案有直接利害關(guān)系的合法權(quán)益。如果提出民事侵權(quán)訴訟，需要符合民法關(guān)于一般侵權(quán)的四個(gè)構(gòu)成要件：（1）要有損害事實(shí)，正如本案原告主張的20萬元；（2）加害人的行為違法，即本案原告提出的招標(biāo)公司存在違反法律規(guī)定的行為；（3）損害事實(shí)與違法行為之間存在著直接的因果關(guān)系；原告的索賠請(qǐng)求必須與被告的違法行為存在著直接的因果關(guān)系。（4）違法行為人主觀上存在著過錯(cuò)，指故意或者過失。由于侵權(quán)訴訟，取證和舉證方面對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商來說有一定的難度。因此，筆者認(rèn)為，針對(duì)前述案情，從締約過失責(zé)任來主張，其可操作性更強(qiáng)。政府采購合同締約過失責(zé)任，是指采、供雙方在訂立合同過程中，因違反誠實(shí)信用原則，導(dǎo)致采購合同不能成立，給相對(duì)方造成損失時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。締約當(dāng)事人因簽訂合同而相互接觸磋商，至合同有效成立之前，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則。我國1999年3月15日公布的《合同法》第四十二條、第四十三條確立了締約過失責(zé)任制度。前述案件應(yīng)該適用我國《合同法》第四十二條第一款第四項(xiàng)的規(guī)定，即當(dāng)事人在訂立合同過程中有其他違背誠實(shí)信用原則的行為，給對(duì)方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
締約過失責(zé)任應(yīng)當(dāng)具備一般民事責(zé)任的構(gòu)成要件：其一，行為人實(shí)施了違反契約階段所負(fù)的義務(wù)。在政府采購合同締約階段，通過公開招標(biāo)采購方式，確立了當(dāng)事人為締結(jié)采購合同而進(jìn)入到一種特殊的關(guān)系即信賴關(guān)系。不論是采購方式還是供應(yīng)商，在采購過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)遵守誠實(shí)信用原則，若一方背離了這一基本義務(wù)，破壞了締約關(guān)系，就構(gòu)成了締約過失。其二，必須造成相對(duì)方信賴?yán)娴膿p失。締約過失行為破壞了契約關(guān)系，因此而引起的損害是指相對(duì)人因信賴政府采購合同會(huì)有效成立，但最終不成立或無效而受到的利益損失。但這種信賴?yán)姹仨毷腔诤侠淼男刨嚩a(chǎn)生的利益，即在締約階段因?yàn)橐环降男袨橐咽沽硪环阶阋韵嘈藕贤艹闪⒒蛏АＦ淙袨槿吮仨氂羞^錯(cuò)。當(dāng)事人在締約階段實(shí)施違背契約義務(wù)的行為是出于故意或過失。無論是故意還是過失，對(duì)合同最終不能成立或被確認(rèn)無效或被撤銷均負(fù)有過錯(cuò)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約過失責(zé)任。并且，責(zé)任的大小與過錯(cuò)的形式?jīng)]有任何關(guān)系，這是因?yàn)榫喖s過失責(zé)任已造成他人信賴?yán)鎿p失為承擔(dān)責(zé)任的條件，其落腳點(diǎn)在于行為的最終結(jié)果，而非行為的本身。其四，行為人的締約過失行為與相對(duì)人的信賴?yán)鎿p失之間有因果關(guān)系。
綜上所述，法院駁回原告的起訴，不論在認(rèn)定事實(shí)，還是適用法律，均難以自圓其說。由于訴訟程序上所存在的問題，實(shí)體方面展開論述就自然受到了限制。近些年來，筆者已經(jīng)欣喜地看到，在政府采購司法判例中，許多法院都已經(jīng)援引締約過失責(zé)任的法律規(guī)定，來解決采購方與供應(yīng)商之爭的紛爭。相信不久的將來，人們會(huì)更多地去了解政府采購法律制度的相關(guān)知識(shí)。通過一場場的訴訟，進(jìn)而推動(dòng)我國政府采購法制建設(shè)的進(jìn)程。
（作者：谷遼海， 2006年05月21日星期日于北京）
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